Državna pomoć – promišljeno ulaganje ili skrivena korupcija?

Transparentnost Srbija predstavila je 29. aprila 2015. godine izveštaj o istraživanju kontrole državne pomoći "Državna pomoć – promišljeno ulaganje ili skrivena korupcija?".

Na konferenciji za novinare u Medija centru, izveštaj su predstavili predsednik TS prof dr Vladimir Goati, programski direktor TS Nemanja Nenadić i saradnik TS Zlatko Minić. U diskusiji o sistemu kontrole državne pomoći učestvovali su, pored ostalih, predstavnici Državne revizorske institucije, Ministarstva kulture, Agencije za borbu protiv korupcije.

TS je u okviru ovog istraživanja analizirala da li se poštuju propisane norme o prijavljivanju i odobravanju državne pomoći, kako u praksi funkcioniše Komisija za kontrolu državne pomoći i da li državni organi proveravaju svrsishodnost državne pomoći.

Zaključili smo da ne postoji adekvatan mehanizam na osnovu kojeg bi Komisija mogla da utvrdi da se namerava dodela državne pomoći. Komisija, u pogledu saznanja te ključne činjenice, u potpunosti zavisi od volje organa koji dodeljuje pomoć da prijavu izvrši, ili od spremnosti trećih lica da Komisiju informišu putem predstavke o tome da se namerava dodela pomoći ili da je ona već dodeljena.

Na sličan način, Komisiji su „vezane ruke“ i u situacijama kada državni organ ne želi da joj dostavi podatke o slučaju dodele državne pomoći koji Komisija uzme u naknadno razmatranje.

To je jedan od najvećih problema u sistemu državne pomoći – ne postoji adekvatan mehanizam kontrole, odgovornosti i kažnjavanja za dodelu državne pomoći mimo zakona ili za potpuno ignorisanje Komisije. Tako se pitanje poštovanja zakonskih obaveza u praksi svodi u velikoj meri na dobru volju organa da sve relevantne činjenice prijave Komisiji.

Stiče se utisak da je, usled nepostojanja adekvatnih sankcija za organ koji ne dostavi podatke, Komisija kao kontrolni državni organ u nezavidnoj situaciji. S jedne strane, strogo insistiranje na primeni Zakona uz donošenje odluke na osnovu raspoloživih informacija rezultiralo bi proglašavanjem državne pomoći za nedozvoljenu, te bi privredni subjekat bio u obavezi da vrati dobijena sredstva. S druge strane, privredni subjekat je zaštićen ugovorom, imao bi puno pravo da tuži državu i izvesno je da bi dobio presudu u svoju korist. Na taj način svrha Zakona (zaštita konkurencije) ni bi bila ispunjena, a država bi pretrpela dvostruku štetu. Zakon o kontroli državne pomoći ne predviđa odgovornost rukovodilaca i službenika u državnim organima za kršenje tog zakona prilikom odluke o dodeli državne pomoći, ali to ne isključuje primenu drugih propisa (Krivični zakonik, Zakon o budžetskom sistemu itd.).

Takođe, stiče se utisak da postoji svojevrsni prećutni pakt među državnim organima u takvim slučajevima, kada su sredstva već (nezakonito) dodeljena  – državni organi ne dostavljaju podatke, a Komisija ne donosi odluku na „osnovu raspoloživih informacija". O tome svedoči i činjenica da tokom pet godina rada Komisije nije doneta nijedna odluka o povraćaju nedozvoljene državne pomoći.

Komisija je, inače, na osnovu odredaba Zakona, pravni hibrid – telo sa neimenovanim pravnim statusom koje ima osobine nezavisnog državnog organa, posebne upravne organizacije i radnog tela Vlade. Članove imenuje vlada, propisana je procedura razrešenja koja bi trebalo da im garantuje nezavisnost i spreči arbitrarno smenjivanje, ali samo telo nije samostalno niti nezavisno. Evropska komisija je u izveštajima o napretku Srbije ukazivala na potrebu veće operativne nezavisnosti Komisije, navodeći da bi to trebalo da se manifestuje kroz ex post kontrole i korišćenje odredbe o povraćaju nezakonite državne pomoći.

Zanimljivo je primetiti da je Evropska komisija precizirala kako bi trebalo da se manifestuje „operativna nezavisnost“, nakon što je Vlada Srbije u Akcionom planu za 2013,  na primedbu EK o operativnoj nezavisnosti Komisije, odgovorila da „Komisija ima sopstveni pečat, memorandum i internet prezentaciju". 

Komisija je u svom radu donela niz odluka, koje se po oceni Transparentnosti Srbija, mogu označiti kao sporne ili je izbegla da razmatra neke slučajeve dodele državne pomoći (odnosno slučajeve koji su imali sve odlike dodele državne pomoći).

Neki od tih slučajeva su detaljno opisani u izveštaju, kao što je na primer dodela državne pomoći kompaniji PKC. Komisija je, naime, primenila „kreativnu matematiku" kada je utvrdila da je državna pomoć koju je Vlada Srbije dodelila kompaniji PKC za otvaranje fabrike u Smederevu dozvoljena i u skladu sa Zakonom.

Dešavalo se i da Komisija iznenada promeni praksu – nakon što je više godina odobravala državnu pomoć za subvencionisanje prodaje traktora, pa čak i za izvoz traktora, odjednom je zaključila da nije nadležna za tu vrstu pomoći jer je traktor vozilo namenjeno za poljoprivredne radove, pa je reč o subvencionisanju  „poljoprivrednih proizvoda i proizvoda ribarstva“ za koje Komisija nije nadležna.

Poseban oblik državne pomoći su državne garancije za kredite javnih preduzeća. Od početka primene Zakona o kontroli državne pomoći, Narodna skupština je u desetak slučajeva usvajala zakone o davanju garancija komercijalnim bankama za zaduženja javnih preduzeća, pod uslovima koji nisu dozvoljavali mogućnost da se ove garancije ne tretiraju kao državna pomoć.

Posebno je, pri tom, važna činjenica da kredite u najvećem broju slučajeva nisu vraćala sama ta javna preduzeća, već su garancije aktivirane, pa su zaduženja javnih preduzeća pretvarana u javni dug. Niti jedna od ovih garancija nije bila predmet razmatranja Komisije za kontrolu državne pomoći. Identična je situacija i sa kreditima za Železaru Smederevo. Svi krediti su postali javni dug i Srbija ih vraća, ali oni nisu tretirani kao državna pomoć.

Kao državna pomoć nije tretirano ni odricanje od prihoda od aerodromskih taksi na Aerodromu Beograd u toku 2014. i 2015. godine u korist preduzeća Air Serbia. Ugovorom Vlade Srbije, Jata i Etihada (koji je Komisija razmatrala i odobrila državnu pomoć Vlade) bilo je predviđeno odricanje. Međutim, prihoda se ne odriče Vlada, već Aerodrom. Vlada Srbije može kao akcionar samo da preporuči usvajanje sporazuma o otpustu duga, ali ona nije organ koji daje državnu pomoć. Državnu pomoć daje Aerodrom i ta državna pomoć (17 miliona dolara za 9 meseci 2014. godine) nije bila prijavljena niti ju je Komisija razmatrala.

Subvencije stranim investitorima za otvaranje novih radnih mesta nastavljene su i tokom 2014. godine. Ugovore o ovim subvencijama Komisija je najčešće razmatrala u postupcima naknadne kontrole i po pravilu donosila rešenje da je reč o dozvoljenoj državnoj pomoći. Propisi su u većini slučajeva bili zadovoljeni. Komisija nije zalazila (niti je to njen mandat) u odnose na domaćem tržištu, iako je povremeno u rešenjima imala smele (ali neobrazložene) konstatacije poput one da „proizvodnja kablovskih sistema predstavlja specifičan proizvod, koji ima dobar plasman na tržištu i koji ima potencijala, te je važan segment ekonomske strukture i stabilnosti ukupnog privrednog razvoja Republike Srbije“.

Analizom dodele državne pomoći u ovom segmentu, stiče se utisak da je sistem kontrole državne pomoći u dobroj meri postavljen kako bi se ispunile norme koje je propisala EU i kako bi se ispunile obaveze u vezi sa zaštitom tržišta EU, dok je zaštita domaćeg tržišta ostala u drugom planu. Zbog toga, potrebno je razmotriti značajne izmene u ovoj oblasti i tešnje povezivanje sistema kontrole državne pomoći i sistema zaštite konkurencije.

Jedno od ključnih pitanja u sistemu državne pomoći trebalo bi da bude pitanje njene svrsishodnosti. Da li 700 miliona evra koji se godišnje dodeljuje postiže svoj cilj – da li se (trajno) povećava zaposlenost, smanjuju regionalni dispariteti, da li se zaista postižu svi ti ciljevi pobrojani u odlukama o dodeli i u rešenjima Komisije po kojima je pomoć odobravana kao dozvoljena?

U Srbiji ne postoji mehanizam kojim će se to utvrditi, a analiza koju smo sproveli za potrebe ovog istraživanja ukazala je da je novac često trošen nenamenski i da nije postojala ni namera da se postignu zacrtani ciljevi. Čak i u retkim slučajevima gde su bili definisani indikatori, nije do kraja utvrđen efekat, a nastavljena je dodela državne pomoći.

Na tragu utvrđivanja, ako ne efekata, a ono bar poštovanja uslova za dodelu, jeste uredba kojom su precizno uspostavljeni kriterijumi za dodelu subvencija za privlačenje direktnih investicija. Uredba postavlja ograničeni vremenski okvir tokom kojeg se prate ispunjavanje određenih uslova (broj zaposlenih, na primer). Trajni efekat se, međutim, ne meri.

Krajem 2013. godine delovalo je da je na pragu značajan normativni pomak u ovoj oblasti. U Akcionom planu za ispunjavanje preporuka iz godišnjeg izveštaja o napretku Srbije u evropskim integracijama za 2013. godinu bilo je predviđeno usvajanje uredbe koja bi služila za analizu efekata državne pomoći, odnosno odlučivanje da li je neka državna pomoć svrsishodna i opravdana.

U maju 2014. godine, u Komisiji za kontrolu državne pomoći Transparentnosti Srbija je rečeno da će uredba biti doneta, ali da je rad na njenoj pripremi preuzelo Ministarstvo finansija. Prema dostupnim podacima (internet stranica Komisije, Službeni glasnik Republike Srbije), uredba nije doneta do zaključenja ovog izveštaja.

Uopšte uzev, istraživanje jasno ukazuje na potrebu za značajnim promenama normativnih rešenja kontrole državne pomoći, posebno u vezi sa kontrolom prijavljivanja državne pomoći, unapređenjem institucionalnih rešenja (status Komisije), doslednijom praksom same Komisije i naročito, na potrebu da se više pažnje posveti sagledavanju svrsishodnosti dodeljene državne pomoći. 

Celo istraživanje možete preuzeti ovde.