Širi plan, jasnija slika
Mnogo je i vremena i papira utrošeno na opis i argumentovanje štetnosti koju korupcija donosi političkom sistemu, ekonomiji, moralnim temeljima društva, građanima... Korupcija se toliko često izdvaja kao problem i stavlja u prvi plan, da pomalo zaklanja širu sliku - cilj kojem bi trebalo težiti - dobru vladavinu (dobro upravljanje).
Odnos između korupcije i dobrog upravljanja bi se najjednostavnije mogao opisati na sledeći način: “Korupcija je obeležje lošeg upravljanja, ali upravljanje može biti loše i bez korupcije.” Vladavinu (upravljanje, obe reči se koriste pri prevođenju engleske reči “governance”) bismo mogli da definišemo, na primer, kao “postupak donošenja odluka i postupak u kojem se te odluke primenjuju (ili ne primenjuju)”. Postoje i brojne definicije “dobrog upravljanja”. Tako, Svetska banka, koja se dosta bavila ovim pitanjem, kada govori o dobrom upravljanju podrazumeva sledeće elemente: 1) dobro rukovođenje, to jest postizanje ciljeva efi kasnosti, efektivnosti i ekonomičnosti; 2) javnu odgovornost (polaganje računa); 3) razmenu i slobodan protok informacija (transparentnost, otvorenost); 4) pravni okvir koji je pogodan za razvoj (pravičnost, poštovanje ljudskih prava i sloboda).
U drugim definicijama i opisima se, pored već pomenutih elemenata (kojima se pridaje veći ili manji značaj), mogu naći i drugi - na primer, “legitimitet” (da vlada mora da ima pristanak onih nad kojima vlada), sloboda medija (kao deo sistema javne odgovornosti), kompetentnost (delotvorno kreiranje politike primena usvojene politike i pružanje usluga), “participativni način vladavine”, način vladavine koji obezbeđuje “materijalno blagostanje društva i održivi razvoj uz socijalnu pravdu” itd.
Participativnost, jedan od elemenata dobrog upravljanja, obezbeđuje se bilo neposredno, bilo preko slobodno izabranih predstavnika građana. Preduslov za participativnost su jednakost prava, sloboda udruživanja i izražavanja. Da bi participativnost dala pune efekte, ona treba da bude zasnovana na informisanosti i dobro organizovana. Ovaj element dobrog upravljanja može da predstavlja branu korupciji, čak i kada to nije naročito vidljivo. Tipičan primer su zakonodavne javne rasprave. Ako se one organizuju, građanima, udruženjima i privrednim subjektima daje se mogućnost da ukažu na potencijalno koruptivne odredbe u propisima ili da predlože norme koje će smanjiti rizik od nastanka korupcije. Da li će se participativnost zaista i ostvariti zavisi od znanja i volje potencijalnih učesnika da daju svoj doprinos, ali i od spremnosti organa vlasti da svaki dobijeni predlog brižljivo razmotre.
Kad već govorimo o ovome, valja podsetiti da u Srbiji postoji mnogo problema u vezi sa javnim raspravama - zakonske garancije njihovog kvaliteta nisu dovoljne. Ako se javne rasprave ne održe, a bile su obavezne, ne postoji mogućnost da se takav propis ospori pred Ustavnim sudom zbog kršenja procedure.
Participativnost koja se ostvaruje učešćem na izborima nailazi na brojna ograničenja i izazove. Građani, mediji i političari često govore o tome da je neka partija ili neki pojedinac “izneverio volju građana”, ulaskom u koaliciju, glasanjem za neki zakon, nekim konkretnim potezom. To nije samo pravnopolitički problem (nemogućnost da se istovremeno obezbedi i sloboda mandata i da se narodni predstavnici učine odgovornim pred biračima), već uglavnom postoji nedoumica oko suštinskog pitanja - šta je uopšte bila volja birača? Naime, programi i obećanja koja se iznose pred građane na dan izbora su retko kada konkretni, a nikada nisu sveobuhvatni. U takvim situacijama se teško može govoriti o “informisanom izboru” kao preduslovu participativnosti.
Pravna država (vladavina prava) i oblici njenog ispoljavanja, koji se smatraju elementima dobre vladavine, u samoj su srži ostvarivanja antikorupcijskih ideala. Pravni okvir mora da bude i jasan i pravičan. Pravila koja postoje treba da se primenjuju nepristrasno. O ostvarivanju vladavine prava stara se nezavisno sudstvo... transparentno i odgovorno
Od načela dobre vladavine za borbu protiv korupcije su od velikog značaja transparentnost i javna odgovornost (polaganje računa, eng. accountabiity). Transparentnost podrazumeva obavezu organa vlasti da informacije koje poseduje (osim u izuzetnim, zakonom predviđenim situacijama) dostavi svakom ko ih zatraži. Ovo načelo se sve više ostvaruje i tako što se organi obavezuju da objave najbitnije informacije (npr. o budžetu, uslugama, organizacionoj strukturi, javnim nabavkama... ) unapred, pre nego što ih iko zatraži. U Srbiji je osnovni izvor obaveze za ovu vrstu informisanja Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji nalaže organima vlasti da objave informatore o radu na svojim vebstranicama i da ih svakog meseca ažuriraju. U stvarnosti, ovi dokumenti su nepotpuni, a veoma često i neažurni. Sledeći korak, koji je takođe lako ostvariv, ako postoji spremnost, jeste objavljivanje podataka u pretraživom i lako čitljivom obliku.
Polaganje računa i odgovornost se mogu ispoljiti na razne načine - preispitivanje prvostepenih odluka pred višim instancama, razmatranje izveštaja o radu u parlamentu, kontrola od strane organa koji su stručni za pojedine oblasti (npr. Zaštitnik građana, Državna revizorska institucija), politička, disciplinska, krivična odgovornost...
S druge strane, i korupcija se definiše na mnogo načina. Navešćemo tri takve definicije ili opisa: “Korupcija postoji ukoliko dođe do namernog narušavanja principa nepristrasnosti pri odlučivanju u cilju prisvajanja neke pogodnosti.” (Vito Tanci) “Korupcija je jednaka monopolu uvećanom za diskreciju i umanjenom za postojanje javne odgovornosti. Bilo da se aktivnost odvija u javnom, privatnom ili neprofitnom sektoru, i bilo da se odigrava u Uagaduguu ili u Vašingtonu, korupcija teži da se pojavi kada pojedinac ili organizacija imaju monopol nad dobrom ili uslugom, kada mogu po slobodnoj volji da odrede ko će dobiti to dobro ili uslugu i u kojem obimu, i kada nikome za to ne polažu račune.” (Robert Klitgard) “Za potrebe ove Konvencije, 'korupcija' podrazumeva zahtevanje, nuđenje, davanje ili primanje, direktno ili indirektno, mita ili svake druge nezaslužene koristi ili stavljanje u izgled iste, koje remeti pravilno obavljanje bilo koje dužnosti ili ponašanje koje se traži od primaoca mita, nezaslužene koristi ili koristi koja se u tom smislu stavlja u izgled.” (Građanskopravna konvencija protiv korupcije, Savet Evrope).
Odnos loše vladavine i korupcije
Kao što je rečeno na početku teksta, vladavina može biti loša i bez korupcije, ali će sa korupcijom sigurno biti loša. Uspešnost u “kontroli korupcije” se koristi kao jedan od pokazatelja “dobre vladavine”. Ako ministar, gradonačelnik ili direktor javnog preduzeća zaključe štetan ugovor, to može biti posledica korupcije. Ali, iz same činjenice da je ugovor štetan ne proizlazi da je javni funkcioner bio korumpiran. Taj ministar, gradonačelnik ili direktor javnog preduzeća je možda bio u zabludi da je ugovor koji potpisuje povoljan - na primer, zato što su mu tako predočili loši savetnici, zato što mu je politički lider kojem bezrezervno veruje tako rekao, zato što su predstavnici druge ugovorne strane na njega ostavili sjajan utisak ... Takav funkcioner može i treba da odgovara za “loše upravljanje”, zato što nije sledio procedure, zato što nije odabrao saradnike, zato što nije otvorio mogućnost stručnjacima i građanima da mu ukažu na štetnost ugovora i slično, ali ne može da odgovara za korupciju. Isto tako, moguća je situacija u kojoj donosilac odluke nije korumpiran, raspolaže svim informacijama, ali jednostavno nije sposoban da razluči bitno od nebitnog i da donese najbolju odluku (narod bi rekao: “nije pokvaren, nego glup”).
To što je svaka korumpirana vlast loša, ne znači nužno da je korumpirana vlast uvek i lošija (mada često jeste). Na primer, ako je jedna korumpirana vlast uspostavila sistem u kojem ipak uspeva da obezbedi privredni rast i da zadovolji neke potrebe građana, ona može u krajnjem rezultatu da se pokaže kao uspešnija od neke druge, manje korumpirane vlasti.
Veoma često se, naročito u međunarodnim organizacijama, izbegava eksplicitno pominjanje korupcije ili borbe protiv korupcije, pa se umesto toga govori o “dobrom upravljanju”. Zvaničnici to čine da bi izbegli da se kroz pomen korupcije stvori neprijatna atmosfera (naročito u državama gde se o korupciji vlastodržaca ne sme ni pričati otvoreno). Kada se pak kaže da je cilj da se “unapredi upravljanje” ili da se “pospeši dobro upravljanje”, mnogo je lakše uvrstiti na agendu neko važno pitanje (npr. donošenje zakona o javnim nabavkama ili građevinskim dozvolama). Drugo je pitanje da li takve strategije na kraju zaista donose bolje rezultate od otvorene diskusije o svima vidljivom problemu.
Autor: NEMANJA NENADIĆ, Programski direktor Transparentnost Srbija za nedeljnik Vreme
Foto: www.mc.rs