Izbor direktora Agencije – kada, kako i čemu?

• 

Izbor rukovodstva Agencije za sprečavanje korupcije, sad već tradicionalno, kasni. Da bi neki od tri kandidata bio izabran biće potrebno da se o tome dogovori 126 poslanika, a pre tog dogovora nije predviđeno predstavljanje kandidata i njihovih programa. Sami programi ne pružaju jasan odgovor i uverenje da će rad Agencije biti bolji.   

Šta i kako Agencija (ni)je radila?

Čitaocima Peščanika je na raspolaganju bogat katalog onoga što Agencija za sprečavanje korupcije nije radila ili je radila kako ne treba. Agencija je davala dovitljiva obrazloženja za odbacivanje prijava protiv funkcionera i vladajuće stranke za nezakonito korišćenje javnih resursa i javne funkcije tokom izborne kampanje 2022. Brojni slični primeri zabeleženi su i tokom izbora 2020, kao i beogradskih 2018. Da ne ispadne da je reč samo o kritikama nezadovoljnih podnosilaca prijava, čitalac se može uveriti i iz izveštaja ODIHR.

U nekim situacijama iz Agencije do javnosti nije doprela ni reč komentara ili protesta, kada im je itekako bilo mesta. Recimo, kada je menjan Zakon o utvrđivanju porekla imovine i mnogi drugi poreski zakoni koji Agenciji nisu poslati na mišljenje, iako je to bila zakonska obaveza. Možda takvu reakciju nije ni bilo realno očekivati, pošto je izostala čak i kada su poslanici retroaktivno menjali upravo Zakon o sprečavanju korupcije, kroz autentično tumačenje pojma „funkcioner“. To je uzrokovalo obustavu velikog broja postupaka protiv funkcionera zbog kršenja zakona. Inače, kad smo već kod ove teme, Agencija ni dve godine nakon donošenja ovog „tumačenja“, navodno „ne poseduje dokument koji sadrži kategorije lica za koja je utvrdila da im je nakon usvajanja autentičnog tumačenja prestalo svojstvo javnog funkcionera.“

Manjak proaktivnosti je hroničan. Tako, Agencija u godišnjem izveštaju ukazuje da bi bilo korisno da se promeni Zakon o lobiranju i uvede obaveza objavljivanja informacija o lobističkim kontaktima. Istovremeno, Agencija ne samo da ne objavljuje informacije o onim malobrojnim lobističkim kontaktima koji su joj prijavljeni, već za to nema ni predviđenu rubriku. Tek nakon dugogodišnjih kritika, Agencija je počela da objavljuje, ali ne i da promoviše, analize koruptivnih rizika u propisima i odluke o oduzimanju budžetskog novca kažnjenim političkim strankama. Iako nije reč o tajnim dokumentima, Agencija ne objavljuje izrečene mere upozorenja protiv funkcionera koji su povredili zakon, niti informacije protiv koga je pokrenula prekršajne postupke. Poslednja konferencija za štampu je održana toliko davno da za takve događaje nije ni predviđena rubrika na sajtu.

Od gotovo nikakve promocije odluka gde je utvrđeno da su funkcioneri i političke stranke prekršili zakon, još je markantniji odabir slučajeva kada je Agencija rešila da oglasi sa tvrdnjama da nikakvih povreda nije bilo. Naslov jedne od takvih objava je dovoljno rečit: „Predsednik Republike nije prekršio Zakon o Agenciji“. Drugo upečatljivo saopštenje, objavljeno upravo na međunarodni dan borbe protiv korupcije 2019, imalo je za cilj da stavi tačku na priču o sukobu interesa u slučaju GIM/Krušik/MUP. Originali oba pomenuta saopštenja se ne mogu naći na novom sajtu Agencije.

U ovoj retrospektivi, vredan pomena je i neobičan slučaj očigledno nezakonite donacije (prostorija vrednih 1,3 miliona evra) za vladajuću SNS krajem 2017. Taj poklon ovoj stranci realno nije bio potreban (jer je imala na raspolaganju viškove novca koji dobija iz budžeta), niti je donacija skrivana (ugovor objavljen na sajtu). Kako god bilo, prekršaj je očigledno načinjen, a posledica je morala da bude oduzimanje nezakonitog poklona. Nije poznato da li je Agencija vršila kontrolu, ali je teško oteti se utisku da je upravo ovo bio razlog da 2017. godina bude jedina za koju nije objavljen izveštaj o kontroli godišnjih finansijskih izveštaja stranaka.

Naravno, ovo ne znači da je sve što je Agencija radila bilo loše. Primera radi, izveštaji o sprovođenju strateških akata su godinama bili znatno precizniji od onih koje objavljuje Ministarstvo pravde. Poenta je u tome da će sledeći (ili neki potonji) direktor Agencije imati veoma mnogo prostora da se iskaže na pozitivan način, kako u okviru onog što je već propisano da Agencija mora da radi, tako još više ako želi da iskoristi ostavljeni prostor da uradi nešto i preko onog što je zakonska obaveza.

Izbor koji kasni

Petogodišnji mandat aktuelnog direktora Agencije za sprečavanje korupcije ističe 18.1.2023. Predlog koji sadrži imena sva tri kandidata i njihove biografije, ministarka pravde je dostavila 11.1.2023. Pravosudna akademija je sprovela konkurs, čiji su rezultati objavljeni 28.12.2022. Stoga je očigledno da će i izbor i sada kasniti, kao što se dogodilo i kada su birani članovi Veća Agencije. Pošto Skupština nije zasedala od 26.12.2022, stvar se ništa ne bi promenila ni da je ministarka poslala predlog pre praznika.

Ministarstvo pravde konkurs raspisalo 26.10.2022, sa rokom prijavljivanja od 15 dana, ali to izgleda nije bilo dovoljno da se postupak sprovede na vreme. Za razliku od nekih drugih zakona, koji propisuju minimalni rok za raspisivanje javnog poziva pre isteka mandata, ovde on nije predviđen. Ako je za utehu, kao što se može videti na slučaju Ombudsmana, ni postojanje takvih rokova nije nikakva garancija da će procedura početi na vreme. 

Kada nema direktora, zakon propisuje da Agencijom u punom kapacitetu rukovodi njegov zamenik. Tako je zamenik Dejan Damnjanović, koji je i sam bio jedan od kandidata, postao neočekivani dobitnik nastale situacije, jer je dobio priliku da vrši direktorsku funkciju i pre eventualnog izbora.

Prošlogodišnje kašnjenje sa izborom članova Veća imalo je znatno teže posledice (nemogućnost donošenja odluka po žalbi tokom više od pola godine), a nikakvo opravdanje, s obzirom na to da je za pripremu početka primene zakona bilo ostavljeno godinu i po dana.

Nerešeno pitanje sukoba interesa

Sa proceduralne strane, konkurs za direktora je osporen u javnosti, uz zahtev da bude poništen. Razlog je to što su dva od tri člana konkursne komisije javni funkcioneri (sudija i javni tužilac), koji podležu kontroli Agencije. U vezi sa tim je izostala bilo kakva vidljiva reakcija državnih organa ili prozvanih članova Komisije.

Za utvrđivanje sukoba interesa su relevantne odredbe (najmanje) dva propisa – Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o sprečavanju korupcije. Članovi komisije moraju ispunjavati uslove kao i direktor Agencije (državljanin Srbije, pravnik sa najmanje devet godina iskustva, neosuđivan na više od šest meseci zatvora ili za neko kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim te funkcije, da nije član političke stranke i da poseduje posebna znanja i iskustva u sprečavanju korupcije). Komisiju imenuje Upravni odbor Pravosudne akademije. Ta odluka nije objavljena, ali je verovatno da su svi ispunjavali uslove. Može se pretpostaviti da je kod sudije i tužioca iskustvo u represiji korupcije tumačeno kao iskustvo u prevenciji korupcije, po načelu da je represija najbolja prevencija, dok je treći član, profesor Pravnog fakulteta između ostalog bio član radnih grupa koje su radile na nekim antikorupcijskim propisima. 

Zakon o opštem upravnom postupku sadrži pravila koja o izuzeću. Ako je u postupku učestvovalo „lice koje je moralo biti izuzeto“, to je razlog za ponavljanje postupka (član 176). Član 40, sadrži neka nesporna pravila o tome kada je izuzeće obavezno (npr. povezanost sa strankom u određenom stepenu srodstva), ali i jedno koje podleže tumačenju („ako postoje druge činjenice koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost“). Kada se javi takav razlog, onda „službeno lice“ (član komisije) mora da obavesti onoga ko odlučuje o izuzeću.

Ako su o tome uopšte razmišljali, očigledno je da članovi konkursne komisije nisu smatrali da postoji dovoljno snažan razlog da se izuzmu, na primer, zato što su smatrali da će postupati nepristrasno kod ocenjivanja kandidata. Može se pretpostaviti da izuzeće nije zatražio ni jedan od kandidata, jer bi u suprotnom Pravosudna akademija o tome morala da donese odluku.

Iz istog razloga, članovi komisije verovatno nisu imali ni „sumnju u postojanje sukoba interesa“, pa o takvoj sumnji nisu nikoga ni obaveštavali u skladu sa članom 42. Zakona o sprečavanju korupcije. Da jesu, stvorila bi se veoma neobična pravna situacija. O tome da li su članovi komisije za izbor direktora Agencije u sukobu interesa, trebalo bi da odluči upravo Agencija za sprečavanje korupcije! Onda bi direktor i zamenik direktora Agencije takođe bili u sukobu interesa kod razmatranja ovog slučaja (jer su i sami kandidati na konkursu). Na kraju bi možda mišljenje o sukobu interesa članova komisije davalo Veće Agencije.

Kad smo već kod sukoba interesa, očigledno će ga imati i narodni poslanici, jer svako od njih može biti predmet kontrole od strane Agencije. Tu se ne može ništa učiniti, jer im je izbor direktora zakonska nadležnost i to nema ko drugi da obavi umesto njih. Ne samo iz ovog razloga, daleko je bolji bio koncept prethodnog zakona, kada je direktora na konkursu birao devetočlani Odbor, a ne poslanici. Barem neki od članova tog Odbora su bili birani na predlog subjekata koji nisu predmet kontrole Agencije (npr. novinarska udruženja, advokatska komora), a neki na predlog državnih organa koji po definiciji ne bi trebalo da budu pod uticajem političkih stranaka (npr. Poverenik za informacije, Zaštitnik građana, Državna revizorska institucija, Vrhovni sud). Ipak, kako se pokazalo kod izbora direktora kojem sad ističe mandat, ni ta zaštita nije dovoljna, velikim delom zato što je Odbor radio u krnjem sastavu.  

Kako su testirani kandidati, šta planiraju da rade?

Pravosudna akademija je ustanovila jednu dobru praksu na ovom konkursu, time što je objavila programe kandidata, omogućila da se uživo prati ili naknadno pogleda njihovo predstavljanje i objavila zapisnik. Pitanja sa prethodno obavljene provere znanja nisu objavljena, tako da nije moguće proveriti njihovu relevantnost za obavljanje posla budućeg direktora. Inače, Pravosudnoj akademiji smo početkom novembra ponudili pomoć za izradu testa i zatražili da se objave ne samo rezultati testa, već i pitanja, što nije učinjeno. 

Koliko god da je bitno proceduralno pitanje (da li je bilo sukoba interesa), daleko je važnije koliko je dobro komisija obavila svoj zadatak. Tu postoje ozbiljne manjkavosti, već i kod razumevanja šta je sve Komisija trebalo da uradi.

Programi koje su predstavili kandidati za direktora Agencije za sprečavanje korupcije imaju nedostatke, a Komisija koja je razmatrala te programe je propustila da konstatuje čak i one najočiglednije, kako u zapisniku, kao i tokom polučasovnog predstavljanja kandidata. Analize programa praktično nema, zapažanja o njima su veoma štura, a ocene nedovoljno argumentovane.

Aktuelni zamenik direktora Damnjanović je dobio od Komisije maksimalnih 30 poena za program i predstavljanje. U njegovom programu zaista ima naznaka nekih unapređenja rada Agencije u odnosu na sadanje stanje (npr. povećanje javnosti rada, sprovođenje obuka). Najkrupnija  planirana  promena se tiče reorganizacije (ukrupnjavanje organizacionih jedinica), čije efekte nije moguće sagledati. Takođe, čini se da bi se kandidat zalagao za neke korisne promene u zakonskom okviru, ali to nije dovoljno obrazloženo. Iz programa se ne vidi da li bi Agencija bila aktivnija u okviru svojih postojećih ovlašćenja. Pitanju kontrole finansiranja političkih aktivnosti se u programu uopšte ne posvećuje pažnja,  a zalaganje za uspostavljanje organizacionih jedinica u Srbiji nije valjano obrazloženo.

Sudeći prema predstavljenom programu, aktuelni direktor Sikimić bi nastavio da radi na sličan način kao u toku aktuelnog mandata. Planirane aktivnosti se uglavnom tiču unutrašnjih procesa u Agenciji i za spoljašnjeg posmatrača je teško da oceni u kojoj meri su potrebne ili adekvatne. Iako Agencija ne donosi zakone kojima se uređuje njena nadležnost, iz programa se ne može zaključiti za kakva rešenja bi se zalagali predstavnici Agencije ukoliko dobiju priliku da utiču na te izmene, niti se nagoveštavaju promene rada u okviru postojećih zakonskih rešenja. Komisija nije ukazala ni na jedan nedostatak u ovom programu ili njegovom predstavljanju, ali ga je ipak ocenila slabije nego u prethodnom slučaju (28 od mogućih 30 poena).

Kandidat Sandić se u programu znatno detaljnije od konkurenata osvrnuo na vršenje pojedinih nadležnosti Agencije. Koncepcijski, glavni nedostaci ovog programa su to što su sve aktivnosti planirane za 2023, a mandat direktora traje pet godina, kao i to što se planiraju neke aktivnosti Veća Agencije, za šta direktor nije nadležan. Sadržinski, program predviđa znatna unapređenja, pre svega kada je reč o javnosti rada Agencije (tromesečni izveštaji i konferencije za štampu, mogućnost pretraživanja finansijskih izveštaja političkih subjekata po parametrima, istraživanja o korupciji), a možda i u pogledu proaktivnog delovanja Agencije (analiza propisa, učešće u izradi propisa i praćenju ispunjavanja međunarodnih preporuka, rad sa uzbunjivačima). Argumenti koje konkursna komisija navodi kada ovaj program ocenjuje lošije (24/30) od ostala dva nisu dovoljno uverljivi.

Koga zanimaju detalji analize programa, može ih pročitati ovde.

Otkud samo tri kandidata?

Na konkurs su se javili aktuelni direktor Agencije, Dragan Sikimić, njegov zamenik, Dejan Damnjanović, Kosta Sandić, koji ima prethodno iskustvo rada u privatnom i javnom sektoru, kao i troje kandidata koji nisu izašli na testiranje.

Zakonski minimum oglašavanja nesumnjivo ispunjen, tako što je konkurs objavljen na sajtovima Ministarstva pravde i Pravosudne akademije. Ko se zainati da ga traži, mogao ga je naći i na sajtu same Agencije, gde je objavljen među svim ostalim konkursima, a ne i kao posebna vest. Da je bilo dodatne promocije, broj kandidata bi možda bi ipak bio veći. Na primer, možda bi objava informacije o visini plate koja očekuje direktora pobudila dodatno interesovanje.  

Ipak, relativno mali broj kandidata pre je pokazatelj uverenja da onaj ko nema unapred obezbeđenu političku podršku neće biti izabran nego bilo čega drugog.

To se pokazalo prilikom izbora članova Veća Agencije, pre dve godine. Od 18 kandidata koji su na testu stručnosti osvojili više od 80% bodova, Skupština je odabrala potrebnih pet. Glasanje je organizovano za svakog kandidata pojedinačno. Međutim, u praksi se dogodilo da je većina poslanika glasala samo za svoje unapred odabrane kandidate, a da preostale nisu udostojili ni glasom protiv, ni statusom “uzdržan”, već su jednostavno izvukli karticu za glasanje iz sistema. Naravno, ostalo je nepoznato na kojim kriterijumima su poslanici zasnivali svoje odluke. U skupštinskoj proceduri, ni na odborima ni na plenarnoj sednici oni nisu raspravljali ni o jednom kandidatu. Ni sami kandidati nisu imali priliku da se predstave. Zašto bi se iko pripremao za testiranje ako ga očekuje tako nešto?

Kako će da izaberu jednog od trojice?

Zamislimo za trenutak da imamo parlament u kojem bi poslanici želeli da izaberu najboljeg kandidata od aktuelne trojice. Oni pred sobom imaju skenirane biografije kandidata, osnovne informacije o konkursu i broj bodova prema ocenama Komisije. Neki bi se odlučili da glasaju za direktora Sikimića, jer im, na primer, baš odgovara kako je Agencija radila u proteklih pet godina. Drugi bi, iz potpuno suprotnih razloga, mogli da se odluče da glasaju za jedinog „spoljnog“ kandidata, Sandića. Treći bi možda glasali za zamenika Damnjanovića, zato što mu je Komisija dala najviše poena. Svaki od tih razloga bi bio legitiman, ali teško da je dovoljan za odlučivanje na osnovu svih potrebnih argumenata.

Po svemu sudeći, poslanici neće imati priliku da se upoznaju sa kandidatima, ni da ih pitaju šta žele i misle da je bitno. Zakon ne nalaže takvo predstavljanje, ali ne sprečava poslanike da ga zatraže. Takođe, niko ih ne sprečava da sami potraže i pročitaju programe kandidata i informacije o radu Agencije. Međutim, sve i da se poslanici savršeno savesno pripreme, ako žele da direktor bude izabran moraće da unapred dogovore pobednika, umesto da se o tome stvarno odlučuje na glasanju. Naime, ne bira se kandidat koji dobije najviše glasova, već onaj za koga glasa većina od 126, i to prilikom prvog izjašnjavanja.

Nemanja Nenadić za Peščanik