Subvencije investitorima - svrsishodna državna pomoć ili politička promocija

Transparentnost Srbija predstavila je 11. juna 2017. godine rezultate istraživanja o kontroli državne pomoći: "Subvencije investitorima - svrsishodna državna pomoć ili politička promocija". Na predstavljanju u Medija centru govorili su predsednik TS prof. Vladimir Goati, programski direktor Nemanja Nenadić i saradnik TS Zlatko Minić.

TS je analizirala sistem državne pomoći, sistem subvencija (u skladu sa Zakonom o ulaganjima), praksu Komisije za kontrolu državne pomoći i dvadesetak konkretnih slučajeva državne pomoći, sa stanovišta transparentnosti, ispunjavanja ciljeva i namene subvencija, izveštavanja i kontrole. U okviru analize dat je i pregled važećih propisa, kao i izveštavanja medija o temi državne pomoći.

Reč je o svojevrsnom nastavku istraživanja „Državna pomoć – promišljeno ulaganje ili skrivena korupcija“iz 2014/2015 koje je pobudilo veliko interesovanje za ovu oblast. Tada smo utvrdili da ne postoji adekvatan mehanizam kontrole, odgovornosti i sankcionisanja dodele državne pomoći mimo zakona, kao ni mehanizam kojim bi se utvrđivala svrsishodnost državne pomoći. Analiza je ukazala da je novac često trošen nenamenski.

U međuvremenu je objavljeno da se prekida praksadodele enormne državne pomoći preduzećima u državnom vlasništvu (koja su u najvećoj meri činila uzorak u prvom istraživanju), a usvojen je Zakon o ulaganju i više puta izmenjena uredba koja reguliše dodelu podsticaja za direktne investicije. Stoga je bilo neophodno ponovo otvoriti neke od tema koje su bile u fokusu prvog istraživanja. S druge strane, s obzirom na to da su nova radna mesta, fabrike, investitori već nekoliko izbornih ciklusa jedan od glavnih aduta svih vladajućih garnitura, nametnula su se i dodatna pitanja - ne samo svrsishodnosti pojedinačnih odluka o dodeli državne pomoći, već ekonomske opravdanosti celog sistema subvencioniranja investitora i političke (zlo)upotrebe subvencija.

Glavni zaključci po tačkama

1. Podaci o subvencijama i izveštaji nisu transparentni. Transparentnost je dodatno umanjena izuzetno spornom odlukom Komisije za kontrolu državne pomoći da nema potrebe da se izjašnjava o subvencijama koje se daju u skladu sa Uredbom o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija, čak ni kada je reč o subvencijama koje se daju bez javnog poziva.
2. Postoji značajan broj slučajeva dodeljivanja enormnih iznosa državne pomoći, posebno u periodu od 2010. do 2013. godine, koji nisu prijavljivani Komisiji za kontrolu državne pomoći. Neke od tih slučajeva KKDP je naknadno razmatrala i odobravala državnu pomoć. Postoje i predmeti u kojima ovo kontrolno telo nije ni naknadno razmatralo dozvoljenost državne pomoći ili makar nije donelo odluku o tome.
3. U nekim slučajevima je Zakon prekršen, tako što je nesporno dodeljena državna pomoć u iznosu koji prevazilazi propisima dozvoljen limit. Za ovo niko nije odgovarao (niti propisi predviđaju mogućnost da za to odgovara neko od državnih zvaničnika), a Komisija nije donosila rešenja o povraćaju sredstava.
4. Komisija je (kao što je ukazano i u izveštaju iz 2015. godine) donosila pojedine sporne odluke ili odluke koje su sadržavale greške i kontradiktornosti (npr: odbijala je da razmatra dozvoljenost subvencije na osnovu predloga ugovora, a razmatrala je na osnovu memoranduma; proglasila se nenadležnom u jednom slučaju iako je bila u obavezi da postupa; u rešenjima KKDP su navođeni pogrešni iznosi subvencija ili broja zaposlenih). Pravni položaj Komisije (nepromenjen u odnosu na prethodno istraživanje) je nedefinisan i predstavlja čudan hibrid između radnog tela Vlade i nezavisnog organa. 
5. Nije usvojen podzakonski dokument (čije je usvajanje najavljeno još 2013. godine) kojim bi se regulisala procedura utvrđivanja svrsishodnosti državne pomoći.
6. Postupak utvrđivanja ostvarivanja ciljeva dodele državne pomoći investorima, u skladu sa Zakonom o ulaganju i Uredbom o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija, precizno je utvrđen. Ako je suditi prema dokumentima u koje je TS  imala uvid (a nije dobila sve tražene dokumente) postupak se sprovodi. Ova oblast je značajno unapređena. Naime, cilj i namena subvencija su sada vrlo jednostavno postavljeni - podrška korisniku da investira određeni iznos radi ostvarenja investicionog projekta i otvaranja određenog broja radnih mesta.
7. Ostala je sporna svrsishodnost celog sistema subvencionisanja

Nalazi istraživanja

Iako nisu rešena najvažnija pitanja dodele državne pomoći, sistem jeste unapređen u odnosu na 2015. Nesumnjivo je, da bez obzira na važna pitanja šire ekonomske opravdanosti ili pogubnosti dodele subvencija i političke pozadine celog sistema subvencija, sadašnji sistem predstavlja napredak. Sada se od primalaca državne pomoći zahteva konkretna investicija i precizan broj novozaposlenih, uz pružanje verodostojnih dokaza (revizorska kuća izrađuje izveštaj, Centralni registar obveznika osiguranja izveštava o broju zaposlenih). Podsećamo da je u sistemu koji je opisan u izveštaju TS iz 2015. godine, novac deljen za fluidne i neostvarive ciljeve, čija se realizacija pre nije ni pratila. To, međutim, nije dovoljno da se konstatuje da je ostvaren napredak u oblasti kontrole državne pomoći.

Od februara 2017. godine KKDP se ne izjašnjava o dozvoljenosti subvencija investitorima.  Izvodi iz ugovora više se ne mogu pronaći na sajtu KKDP (gde su ranije bili citirani u okviru odluka o dozvoljenosti).  Ne postoje mehanizmi kontrole dostizanja ciljeva dodele državne pomoći za one slučajeve koji nisu obuhvaćeni propisima o direktnim ulaganjima.

Neizjašnjavanje KKDP o subvencijama investitorima je posledica rešenja iz februara 2017. godine kojim je Komisija utvrdila da je Vladina Uredba o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija usklađena sa Uredbom o pravilima za dodelu državne pomoći i da se nacrti ugovora ubuduće ne moraju dostavljati KKDP na odlučivanje.

Prva posledica ove odluke biće to što će Vlada, odnosno Ministarstvo privrede, zajedno sa Savetom za ekonomski razvoj i Razvojnom agencijom, birati kome će bez konkursa dodeliti subvenciju, odnosno državnu pomoć, a potom će sami kontrolisati da li je ugovor koji zaključuju u skladu sa pravilima o kontroli državne pomoći. Neće postojati obaveza da se bilo koji dokument (pre objavljivanja godišnjeg izveštaja o radu Saveta za ekonomski razvoj) objavi.

I druga posledica direktno utiče na manju transparentnost. Odluke Komisije pružale su mogućnost da javnost sazna da su pojedini ugovori (za koje se inače nije znalo) zaključeni. Na osnovu tih informacija su zainteresovani građani, NVO i mediji mogli da od Ministarstva privrede (ili od Komisije za kontrolu državne pomoći) zatraže kopije ugovora, kako bi se utvrdilo ne samo kakve subvencije su date investitorima, već i kakve je eventualne druge obaveze prihvatila Republika Srbija. S obzirom na to da se Ministarstvo zaključkom ovlašćuje da zaključi ugovor, a da ne postoji obaveza objavljivanja zaključaka Vlade, javnost će biti ostavljena na volju predstavnicima Vlade - da li će objaviti ili ne da je ugovor zaključen. Druga mogućnost biće "nasumično" i periodično upućivanje zahteva za dostavljanje svih ugovora zaključenih u nekom prethodnom periodu.  

Zapažanja o pojedinim slučajevima

Projekat „Beograd na vodi“ imao je svoju kontroverzu i u praksi Komisije za kontrolu državne pomoći. U rešenju od 22. jula 2015. godine Komisija je zaključila da se ugovor Republike Srbije, firme „Beograd na vodi“ doo, „Belgrade Waterfront Capital Investment“ LLC iz UAE i „Al Maabar Investment International“ LLC iz UAE ne odnosi na državnu pomoć. Ipak je analizirala ugovor i na kraju zaključila da se „Republika Srbija prilikom zaključivanja ponašala kao privatni investitor, realno i racionalno te da je naknada Republici Srbiji za ustupanje prava na zemljište utvrđena u skladu sa tržišnim principima“. Postavlja se pitanje, međutim, u vezi sa računicom koja je primenjena (detaljnije u poglavlju „Analiza prakse Komisije za kontrolu državne pomoći").

Za analizu u okviru ovog projekta izabrano je 27 firmi, odnosno (potencijalnih) slučajeva dodele državne pomoći, na osnovu rešenja koja smo pronašli na sajtu Komisije za kontrolu državne pomoći i izveštaja medija (vesti o investitorima koji su dobili subvencije ili o investitorima koji "dolaze u Srbiju" uz "podršku Vlade Srbije").

Nakon što su iz uzorka odstranjeni predmeti u kojima ipak nisu dodeljene subvencije, analiziran je ukupno 21 slučaj. U pitanju su subvencije dodeljene sledećim firmama: NCR doo Beograd; Mei Ta; Džonson Elektrik; Lear Corporation; Delphi Packard doo Novi Sad; Aunde; Leoni Wiring Systems Southeast doo Prokuplje; Kontitek fluid Srbija Subotica; Yura Rača; Yura Niš; Yura Leskovac; Technic develpoment doo (Geox) Vranje; Tibet moda;  Tigar Tyres; Falke Srbija; SR Technics Services; Streit Nova; Teklas Automotive; Truck Lite Europe; PKC Wiiring System; Mitros.

U većini analiziranih slučajeva su utvrđene specifičnosti ili nepravilnosti. Detalji su predstavljeni u poglavlju „Analiza mehanizama za utvrđivanje svrsishodnosti državne pomoći", a ovde navodimo nekoliko primera:

1. Ono što je specifično kod državne pomoći firmi NCR doo Beograd (a što ilustruje način na koji su subvencije deljene u vreme ministrovanja Mlađana Dinkića) jeste to što je prilikom razmatranja ugovora za dodelu državne pomoći iz 2015. godine KKDP utvrdila (na osnovu izjave korisnika o tome da li je bio ili jeste korisnik državne pomoći) da je pomoć dodeljivana 2011. i 2013. godine, a da Komisija nije razmatrala dozvoljenost, pa je tek u februaru 2016. godine pokrenula postupak naknadne kontrole.
2. Specifičnost subvencije firmi Mei Ta u iznosu od 22,71 miliona evra je u tome što je Ministarstvo privrede potpisalo ugovor pozivajući se na rešenje KKDP koje još nije bilo doneto.
3. Za subvenciju firmi Džonson Elektrik je specifično da se iz izveštaja koje je Ministarstvo privrede dostavilo TS vidi da je postojala najmanje još jedna subvencija za Džonson Elektrik, koju KKDP nije razmatrala, niti je o njoj bila obaveštenja u okviru zahteva za izjašnjenje o subvenciji iz 2016. godine.
4. Prilikom razmatranja dozvoljenosti pomoći za firmu firmu Leoni Wiring Systems Southeast doo Prokuplje KKDP je ustanovila da je postojala i ranije dodeljena subvencija, koju je potom razmatrala u naknadnom postupku.
5. TS je razmatrala subvencije za fabrike Yura u Rači, Leskovcu i Nišu. Ispostavilo se da postoji samo jedno rešenje KKDP koje se odnosi na dozvoljenost državne pomoći dodeljene firmi Yura Rača za otvaranje pogona u Leskovcu. Korespondencija sa KKDP tim povodom predstavljena je u „Analizi  prakse KKDP". Podaci o ovim investicijama dodeljenim u vreme ministra Mlađana DInkića mogu sa naći u medijskim izveštajima, a TS je od Ministarstva privrede pribavila izveštaje o realizaciji i podatke o stanju broja zaposlenih.
6. KKDP nije razmatrala (ili bar nije donela i/ili objavila rešenje) o dozvoljenosti subvencije za firmu Technic develpoment doo (Geox) Vranje. TS je utvrdila na osnovu prikupljenih podataka da bi Komisija, da je razmatrala dozvoljenost ove subvencije, morala da donese negativno rešenje i zatraži povrat subvencije, jer je probijen limit, odnosno intenzitet državne pomoći je bio veći od dozvoljenog.
7. Kod subvencije, odnosno investicije firme Tiger Tyres, utvrdili smo da je korisnik investirao u građevinske objekte iznos kakav se retko sreće - 81,46 miliona evra (nije sporno sa stanovišta primene Zakona)!
8. Ugovor sa firmom Teklas koja je otvorila pogon u Vladičinom Hanu zaključen je u vreme važenja uredbe koja je omogućavala da se u najsiromašnijim opštinama isplaćuju plate radnicima na nivou minimalne zarade u Srbiji, umesto 20% veće od "minimalca". Tako je najmanja neto zarada isplaćena za radnike Teklasa u 2016. godini iznosila 20.328 dinara.
9. U slučaju subvencije za Mitros Fleischwaren, ako se izuzme pitanje opravdanosti izmene investicionog projekta (i odluka Vlade da dȃ saglasnost na izmenu), kojim je odloženo zapošljavanje i smanjeno ulaganje u opremu u odnosu na građevinske radove, nisu nađene bilo kakve nepravilnosti po pitanju dinamike realizacije investicija i zapošljavanja nakon izmene plana i dinamike i iznosa isplate subvencija. Sporno je, međutim, zbog čega KKDP nije razmatrala dozvoljenost ove subvencije. U ugovoru TS nije uočila elemente koji bi mogli da utiču na to da ova subvencija po bilo kom parametru izlazi iz okvira postavljenih propisima koji važe u ovoj oblasti. KKDP je, međutim, donela spornu odluku da je reč o investiciji u oblasti poljoprivrede, te da ona za nju nije nadležna. Posebno je sporan redosled poteza na relacijama Ministarstvo privrede - Komisija za kontrolu državne pomoći - Transparentnost Srbija, što je detaljno opisano u poglavlju „Analiza mehanizama za utvrđivanje svrsishodnosti državne pomoći".

Glavne preporuke

• Razmatranje potrebe za daljim postojanjem Komisije za kontrolu državne pomoći, imajući u vidu broj izuzetih slučajeva dodele državne pomoći u postojećem pravnom okviru i praksu odobravanja; alternativno: preuzimanje njenih poslova od strane Komisije za zaštitu konkurencije ili izmena pravnog okvira;
• Jasno definisanje pravnog položaja Komisije za kontrolu državne pomoći u skladu sa načelima iz Strategije reforme javne uprave, kako bi se znalo da li je reč o državnom organu, radnom telu Vlade ili nekom trećem obliku organizovanja;
• Uvođenje zakonskog mehanizma za prikupljanje podataka o propisima, aktima poslovanja i transakcijama koji mogu predstavljati državnu pomoć, kako kontrola ne bi zavisila od dobre volje davaoca, uz otvaranje podataka i ukrštanje podataka iz baza organa vlasti;
• Objavljivanje podataka o dodeli subvencija – ugovori i izveštaji nezavisnih revizora o ostvarivanju postavljenih uslova za uplatu tranši;
• Utvrđivanje obaveze povraćaja sredstava u slučaju nesvrsishodnog korišćenja ili zabranu dodele sredstava tom korisniku, kao i kazni za odgovorna lica; 
• Utvrditi da li su ispunjene obaveze u vezi sa isplatom zarada (na osnovu prikupljenih podataka nije jasno koji će biti minimalni troškovi zarada u dve godine nakon dostizanja punog obima zaposlenosti, a koji se koristi kao osnov za utvrđivanje dozvoljenosti subvencije);
• Uređivanje sistema za utvrđivanje ostvarivanja svrhe državne pomoći u slučajevima koji ne podležu kontroli Komisije za kontrolu državne pomoći;
• Propisati kazne za neprijavljivanje državne pomoći, nezakonitu dodelu i druge prekršaje koji sada nisu obuhvaćeni;
• Pokrenuti postupke zbog uočenih slučajeva nepoštovanja pravila;
• Utvrditi precizna pravila za način promocije dodele državne pomoći od strane predstavnika organa vlasti i u potpunosti zabraniti organizovanje takvih promotivnih aktivnosti u doba izborne kampanje;
• Predočiti javnosti sve argumente u prilog aktuelnog sistema dodele državne pomoći i suočiti ih sa argumentima kritičara na javnom slušanju u Narodnoj skupštini;

Celo istraživanja možete preuzeti sa sajta TS, u doc ili pdf formatu. 

Napomena o podršci: Sprovođenje projekta u okviru kojeg je nastalo istraživanje je podržala Fondacija za otvoreno društvo, Srbija. Svi izloženi stavovi i mišljenja pripadaju organizaciji Transparentnost Srbija i ne moraju odražavati mišljenja i stavove Fondacije za otvoreno društvo.