Korupcija u javnim nabavkama i njeno kažnjavanje
Krivična odgovornost za nameštanje javnih nabavki nikad nije bila aktuelnija. Međutim, povodom dva nedavna slučaja hapšenja javnih funkcionera[1], u javnosti se piše i govori uglavnom o političkim posledicama[2] i mogućim političkim motivima za hapšenja[3], pomalo o načinu na koji se odvijala moguća korupcija, a nimalo o suštini – kako je do korupcije moglo da dođe.
Javne nabavke su jedna od prvih asocijacija kada se govori o korupciji, zato što kroz ovaj vid ugovaranja svake godine nekoliko milijardi evra pređe iz budžeta državnih, pokrajinskih, lokalnih organa, javnih ustanova i javnih preduzeća na račune firmi. Radi zaštite od korupcije, zakonodavac je osmislio detaljne procedure sa ciljem da se smanji proizvoljnost pri odabiru firme koja će isporučiti robu, pružiti usluge ili izvesti radove. Takođe je ustanovljeno načelo transparentnosti, tako da mnoštvo podataka mora da se objavi, počev od javnog poziva i konkursne dokumentacije, do odluke o tome s kim će biti zaključen ugovor. Međutim, time je korupcija samo otežana, a ne i sprečena. Kao što voda nađe pukotinu kroz koju može da prođe, tako će se i korupcija pre javiti tamo gde zakonska pravila nisu postavljena ili nisu potpuna.
Korupcija u javnim nabavkama sa oduvek mogla goniti kao krivično delo zloupotrebe službenog položaja, ili kao neko drugo, specifičnije, kada su za to postojali elementi (npr. davanje i primanje mita). Međutim, kako je zakonodavcu iz 2012. godine bilo naročito stalo da pokaže kako će se voditi borba protiv korupcije u javnim nabavkama, uporedo sa donošenjem novog Zakona o javnim nabavkama izmenjen je i Krivični zakonik. Tako smo dobili posebno krivično delo, „zloupotreba u vezi sa javnom nabavkom“, koje je sada formulisano u članu 228. KZ. Kada javni funkcioneri i zaduženi službenici zloupotrbljavaju svoja ovlašćenja u postupku javnih nabavki, njihova odgovornost se utvrđuje slično kao i kod bilo koje druge zloupotrebe službenog položaja.
Prva razlika je to što kod „obične“ zloupotrebe posledica radnje ili propusta može biti pribavljanje koristi sebi ili drugome, nanošenje štete drugom ili teža povreda prava drugog. U posebnom krivičnom delu za javne nabavke zloupotreba mora da se ogleda u prouzrokovanju štete javnim sredstvima. Druga je to što se „obična“ zloupotreba može desiti i bez povrede propisa („iskorišćavanje ovlašćenja“), dok je kod posebnog krivičnog dela takva povreda nužni element. Najzad, razlikuju se kazne za teži oblik ovog krivičnog dela – kod javnih nabavki će kazna biti veća ukoliko se zloupotrebe vrše u vezi sa vrednijom nabavkom (preko 150 miliona dinara), bez obzira na to kolika je krajnja šteta po javna sredstva. Kod „obične“ zloupotrebe za određivanje teže kazne je merodavan iznos nezakonite koristi ili nanete štete.
Slučaj sumnje na korupciju u vezi sa nabavkama železničkog preduzeća
Sumnja na korupciju u vezi sa radom jednog državnog železničkog preduzeća je zanimljiva i značajna za razmatranje i to bez obzira na to hoće li na kraju biti utvrđena ičija krivična odgovornost. U prvom slučaju, prilikom hapšenja direktora preduzeća u državnom vlasništvu, saopšteno je da je novac za koji se sumnja da predstavlja mito, u stvari povraćaj dela novca koji je to preduzeće isplatilo za advokatske usluge. Iz policijskog saopštenja se dalje može pretpostaviti da se sumnje kreću u nekoliko pravaca – da te usluge nisu bile ni potrebne (jer preduzeće ima sopstvenu pravnu službu koja obavlja iste poslove) i da je vrednost usluga bila precenjena. Ukoliko je tako zaista bilo, krivična odgovornost bi mogla postojati i bez primanja mita, ali bi dokazivanje bilo znatno teže. Naime, odluka o tome da se uđe u bilo koju nabavku koja nije potrebna mogla bi se označiti kao da je „suprotna zakonu ili drugim propisima o javnim nabavkama“, što je jedan od preduslova za postojanje krivičnog dela. Međutim, faktor koji značajno otežava krivično gonjenje u takvim situacijama jeste činjenica da planovi javnih nabavki (među kojima su i one nepotrebne) kao i programi rada preduzeća u vlasništvu države moraju dobiti odobrenje, nakon čega onaj ko je planirao nepotrebni trošak dobija svojevrsno pokriće.
Zbog sumnje na zloupotrebu u javnoj nabavci na železnicama nakratko je bio uhapšen i državni sekretar u resornom ministarstvu. Navodno, on je uticao na to da se izvede rekonstrukcija Pančevačkog mosta u Beogradu, a nabavku je sprovodilo preduzeće u državnom vlasništvu, a ne samo ministarstvo. Bez obzira na bilo čiju eventualnu krivičnu odgovornost u ovom slučaju, neke stvari su poznate na osnovu svima dostupnih podataka sa Portala javnih nabavki, pa se mogu komentarisati.
Nabavka radova (rekonstrukcija mosta) nije sprovedena putem otvorenog tendera, već u tzv. pregovaračkom postupku. Taj postupak se može po Zakonu voditi zbog hitnosti do koje nije došlo usled krivice naručioca. U konkretnom slučaju, hitnost proističe iz nalaza vanredne kontrole stanja u kojem se most nalazi. Ukoliko su te kontrole izvedene po poravilima struke, i ukoliko njihovi nalazi zaista pokazuju da se ne može čekati nekoliko nedelja ili meseci duže (koliko bi trajao redovan postupak nabavke), onda nije sporna odluka da se postupak sprovede po bržoj proceduri. Naravno, to otvara pitanje sprovođenja ranijih redovnih kontrola stanja mostova, ali to je već druga stvar.
Ono što je, međutim, sporno u ovom slučaju, jeste pitanje kome će biti upućeni pozivi da učestvuje u nadmetanju za dobijanje posla. Kao što se može videti iz dokumentacije koja je sve vreme objavljena na Portalu javnih nabavki, pozivi su upućeni na samo dve adrese. Naručilac koji želi da dobije kvalitetne ponude i da reši problem neće tako postupiti. Čak i ako su mu poznate samo dve firme koje se bave određenim poslom, trebalo bi da mu bude u interesu da o nabavci obavesti sve registrovane firme za obavljanje sličnih delatnosti, direktno ili preko Privredne komore, čak i preko privrednih komora zemalja iz susedstva. Hipotetički, postoji mogućnost da se za dobijanje posla javi i firma koja nije direktno pozvana. Međutim, male su šanse da se to i dogodi, jer za pripremu ponude treba i vremena i sredstava, a ponuđači koji od početka vide da su nepoželjni će imati znatno manje volje da ulože i jedno i drugo. Drugim rečima, ako je došlo do nameštanja posla prilikom obnove mosta, problem treba tražiti ne samo u odgovornosti donosilaca odluke u državnom preduzeću „Infrastrukture železnice“a.d ili van njega, već i u tome što je zakonodavac ostavio na volju naručiocima da sami odrede koga će pozvati da im dostavi hitne ponude.
Nemanja Nenadić - blog na portalu Otvorena vrata pravosudja.
[1] https://www.blic.rs/vesti/hronika/uhapsen-direktor-infrastruktura-zeleznica-miroljub-jevtic-zbog-mita-od-10000-evrasa/hl6dt9h
[2] http://rs.n1info.com/Vesti/a566506/Svarm-o-slucaju-Poledica-Napad-na-Mihajlovic-kec-na-deset-za-pocetak-kampanje.html
[3] https://www.nedeljnik.rs/meta-sam-ja-zorana-mihajlovic-ekskluzivno-u-novom-nedeljniku/
