Komentar dokumenata o prodaji Železare
Šta smo tražili i zašto?
Agencija za privatizaciju je na zahtev TS dostavila kopije dokumenata iz konkursne dokumentacije za prodaju smederevske Železare. Tražili smo zaključak Vlade koji je prethodio ovoj prodaji, kao i dva dokumenta iz dokumentacije koja je bila predmet otkupa - Uputstvo za ponuđače i Nacrt ugovora o strateškom partnerstvu (nismo tražili treći dokument iz ove dokumentacije, u kojem se bliže opisuje subjekt privatizacije i njegovi poslovni kapaciteti).
Od Agencije smo takođe tražili i informaciju o tome da li, po znanju Agencije za privatizaciju, postoji dokument u kojem su izračunati direktni ili indirektni troškovi za Republiku Srbiju, a koji bi nastali usled eventualnog stečaja smederevske Železare i potpunog prestanka njenog rada, informaciju o nazivu tog dokumenta i organa koji ga poseduje i kopija tog dokumenta ukoliko ga Agencija poseduje.
Razlozi za traženje ovih dokumenata su višestruki. Javnost je bila preplavljena informacijama o pregovorima sa strateškim partnerom za smederevsku Železaru dok su oni još trajali, ali i nakon toga. Informacije su bile zbunjuće. Tako su predstavnici Vlade saopštavaju da je ponuda neprihvatljiva, a predstavnici Esmarka da su pregovori propali zbog "promene prethodno dogovorenih uslova". Ni jedno ni drugo nije bilo moguće proveriti. Ova situacija je moguća zato što u objavljenom oglasu za traženje strateškog partnera nema informacija o tome šta je uslov od kojeg se neće odstupiti, a šta je predmet pregovora sa strateškim partnerom. Verovali smo da se ti podaci mogu pronaći u tenderskoj dokumentaciji, koju su dobili samo zainteresovani učesnici, uz plaćanje naknade od 10.000 evra.
U javnosti su se takođe pojavljivale brojne informacije o tome kakav bi stav mogli da imaju EU i MMF o aranžmanu Srbije sa potencijalnim strateškim partnerom za Železaru. Sa stanovišta interesa EU stvari su naizgled jasne - postoji sporazum koji je Srbija prihvatila, i koji zabranjuje davanje državne pomoći u ovoj industriji od 1. februara 2015. Takođe, MMF promoviše svoje viđenje o tome šta zemlje poput Srbije treba da rade i u kojima se ne gleda blagonaklono na državnu pomoć koja povećava i onako visok deficit budžeta.
Dok u pogledu razloga koje bi protiv finansiranja Železare iz budžeta na direktan ili posredan način imale međunarodne institucije građani imaju određene informacije, nedostaje jasno obrazloženje zbog čega bi uopšte Srbija želela da finansijski pomaže baš ovu firmu i do koje granice je to finansijski isplativo (sve i da EU i MMF nemaju baš ništa protiv toga)?
Odgovor Agencije za privatizaciju je stigao poslednjeg dana zakonskog roka, u petak 20. februara.
Šta piše u dokumentima?
Iz ovih dokumenata se vidi da je na tenderu bilo planirano da se ponuđači ocenjuju na osnovu biografija (specifičnog radnog iskustva) predloženih rukovodilaca Železare (najmanje osam ljudi), pri čemu su uslovi minimalnog prethodnog iskustva bili detaljno opisani, npr. u pogledu poznavanja tržišta na pojedinim kontinentima, radu u firmama koje su listirane na poznatim svetskim berzama itd (ukupno 35 posto mogućih poena).
Isto toliko je bilo vrednovano predloženo vreme za pokretanje druge visoke peći i njeno dovođenje do 50% iskoristivosti (uz obezbeđivanje punog kapaciteta rada prve). Sa 15% poena bila je vrednovana ponuda u delu koji se odnosi na predviđeni broj zaposlenih do 2020, visine njihovih plata i dodataka, kao i polazne osnove kolektivnog ugovora za zaposlene. Poslednjih 15% poena ponuđači su mogli da zasluže kvalitetom poslovnog plana (kapitalna ulaganja, predviđeno kretanje prihoda i rashoda itd.)
Bilo je osam minimalnih uslova za prihvatljivost ponude. Tu su uplaćeni depozit, bonitet preduzeća, izjava o upoznatosti sa odredbama antikorupcijskih propisa, minimalni prihod od 300 miliona u svakoj od poslednje tri poslovne godine, izjava da neće prodati imovinu Železare u narednih deset godina, izjava da će do kraja 2016. dostići minimalni nivo proizvodnje (100% u jednoj i 50% u drugoj visokoj peći), potvrde banaka da će biti spremne da finansiraju planirana ulaganja i ispunjavanje preuzetih obaveza.
U nacrtu ugovora o strateškom partnerstvu, koji je takođe bio deo tenderske dokumentacije, kao obaveze Strateškog partnera navode se:
1) Realizacija Biznis plana - rukovođenje Železarom u skladu sa postavljenim ciljevima
2)Minimalni neto obrtni kapital od 100 miliona dolara svakog meseca do 2020. godine
3) Obaveza da neće raspolagati svojim udelom u preduzeću bez odobrenja Srbije do 2020. godine
4) Zabrana isplate dividende do 2020. godine
5) Zabrana raspolaganja imovinom Železare do 2025. godine
6) Obaveza dostavljanja revizorskog izveštaja o poštovanju ugovornih obaveza
7) Omogućavanje "nadgledanja postupaka donošenja odluka" predstavnicima Srbije
8) Obaveza postupanja po domaćim i međunarodnim propisima (među kojima su izričito pomenuti pojedini antikorupcijski propisi SAD, Velike Britanije i OECD)
Za kršenje ovih obaveza ugovor predviđa ugovorne kazne, čiji iznos nije preciziran u nacrtu, što znači da su bile predmet pregovora. Takođe se predviđa obaveza da u slučaju neuspeha strateškog partnera da ispuni ugovorene obaveze prenese vlasništvo u Železari Srbiji bez tereta i sa obrtnim neto kapitalom od najmanje 100 miliona dolara, po ceni od 1 dolar.
Mogući zaključci o razlozima neuspeha pregovora
S obzirom na to da je saopšteno da je jedino Esmark ispunio postavljene uslove može se zaključiti da su svi minimalni uslovi bili zadovoljeni i da je ponuda sadržala sve tražene elemente. Ako je to tačno, a budući da na kraju dogovor ipak nije postignut, i da su predstavnici Srbije u tim pregovorima naveli da je ponuda Esmarka bila "neprihvatljiva" moguće su dve situacije, sa različitim pravnim posledicama:
1) da je Esmark kroz pregovore želeo da relativizuje ili umanji neke od obaveza koja je preuzeo u obavezujućoj ponudi - u tom slučaju bi postojali uslovi za naplatu datih garancija za ozbiljnost ponude;
2) da su Vladini pregovarači zaključili da krajnja ponuda "nije prihvatljiva" u nekom delu koji nije bio definisan kao striktna obaveza strateškog partnera, niti je učesnicima tendera bio u potpunosti poznat iz tenderske dokumentacije;
Iz dokumentacije koju smo dobili, može se takođe zaključiti1 da neki od "uslova" koji su pominjani u javnosti u stvari nisu bili navedeni kao takvi u konkursnoj dokumentaciji. Na primer, to su informacije o zadržavanju sadašnjeg broja zaposlenih, o određenoj visini minimalnih ulaganja u Železaru ili o pravu supotpisa na upravljačke odluke nakon zaključenja ugovora o strateškom partnerstvu. Ponuda u pogledu broja zaposlenih, visine njihovih zarada i visine ulaganja su se bodovali kao kriterijum za ocenu njenog kvaliteta. Moguće je da su naši pregovarači, bez obzira na to što obaveza nije bila zapisana, imali u vidu neki minimum ulaganja ili broja zaposlenih koji bi bio prihvatljiv, ali da je potencijalni partner nudio manje od toga i da zbog toga ponuda nije prihvaćena.
Premijer je na konferenciji za štampu objasnio da je "pravi razlog za odbijanje ponude taj što nisu dobijene garancije da će Železara nastaviti da radi nakon što budu potrošene njene rezerve sirovina". "Nismo dobili garancije da će se očuvati naš obrtni kapital i da neće biti potrošene sve sirovine u vrednosti od 170 miliona dolara, a potom fabrika napuštena uz obrazloženje da tržište nije dobro, naveo je premijer". (http://goo.gl/CWIUNQ)
Ovo objašnjenje premijera, u kontekstu dokumenata koje smo dobili od Agencije za privatizaciju, baca novo svetlo na moguće razloge neuspeha pregovora ali ih ne razjašnjava do kraja, pa čak može delovati i zbunjujuće. Naime, kako se može videti iz dokumentacije, Esmark je morao u ponudi da se obaveže da će do kraja 2016. dostići određeni nivo proizvodnje u Železari i da će taj nivo i kasnije održavati, da priloži poslovne planove i za naredni petogodišnji period i da dostavi potvrde od banaka o spremnosti da takvo poslovanje finansijski podrže.
Kako se može videti iz nacrta ugovora, postojala je takođe nesumnjiva obaveza strateškog partnera da "neto obrtni kapital" ne bude manji od 100 miliona dolara, čak i u slučaju neispunjenja drugih ugovornih obaveza. S druge strane, u nacrtu ugovora takođe stoji da vrednost obrtnih sredstava Železare na dan početka primene ugovora o strateškom partnerstvu mora biti 195 miliona dolara (to jest, da Srbija garantuje da će biti tolika).
Dakle, nacrt ugovora nije ostavljao mogućnost povlačenja strateškog partnera "nakon što istroši sirovine" kao opciju na koju bi Esmark imao pravo. Do nje bi moglo doći jedino uz kršenje preuzetih ugovornih obaveza. Međutim, pošto u tenderskoj dokumentaciji nisu precizirane finansijske garancije za dobro izvršenje posla, kao ni visina ugovornih kazni za neizvršenje pojedinih ugovornih obaveza, čini se kao najverovatnije da su pregovori "zapeli" upravo oko njihovog definisanja i da su Vladini pregovarači imali strah da bi, ukoliko garancije ne budu dovoljno snažne, strateški partner mogao da se povuče iz posla, prethodno smanjivši obrtni neto kapital sa postojećeg nivoa (od 195 miliona dolara, kako se kaže u nacrtu ugovora ili 170 miliona dolara, kako je rečeno na konferenciji za štampu) do garantovanih 100 miliona.
Drugim rečima, moglo bi se zaključiti da je do propasti pregovora došlo zato što uslovi koji se očekuju da strateški partner ispuni nisu od početka bili postavljeni na višem nivou. Istina, da su uslovi bili postavljeni tako, možda ne bi ni imalo sa kime da se pregovara. Štaviše, na istoj konferenciji za štampu se moglo čuti da je "Estmark nudio da garantuje 50 miliona, a da je Vlada tražila barem 70". To ukazuje da je pregovaračka pozicija Srbije bila veoma nepovoljna, jer je postojala spremnost da se zaključi ugovor koji bi bio lošiji od onog iz konkursne dokumentacije.
Takva situacija se verovatno mogla i očekivati, imajući u vidu i stanje na tržištu i okolnost da je samo jedna firma dostavila validnu ponudu. Može se samo nagađati da li bi bilo više zainteresovanih da pre raspisivanja javnog poziva nisu saopštavane informacije koje su se mogle razumeti kao favorizovanje Esmarka u odnosu na druge potencijalne ponuđače, ili se pak, ni Esmark ne bi javio da nije bilo te prethodne komunikacije.
Nepoznata računica isplativosti
TS je od Agencije za privatizaciju takođe tražila "informaciju o tome da li, po znanju Agencije za privatizaciju, postoji dokument u kojem su izračunati direktni ili indirektni troškovi za Republiku Srbiju, a koji bi nastali usled eventualnog stečaja Privrednog društva za proizvodnju i preradu čelika „Železara Smederevo“ doo Smederevo i potpunog prestanka rada smederevske železare, informacija o nazivu tog dokumenta i organa koji ga poseduje i kopija tog dokumenta ukoliko ga Agencija poseduje". U odgovoru se navodi da Agencija za privatizaciju ne poseduje takav dokument, niti ima saznanje o tome da on postoji.
U međuvremenu, ne samo da ostaje nepoznato kakva je računica i do koje mere je ona uopšte razvijena ("objašnjenja", poput ovog http://goo.gl/t4O81W o navodno većim troškovima gašenja nego održavanja se svakako ne mogu smatrati ozbiljnim), već se javlja i nova nepoznanica, u pogledu dodele državne pomoći, imajući u vidu njenu zabranjenost odredbama SSP-a, dosadašnja iskustva u poslovanju Železare, ali i premijerovu izjavu sa pomenute konferencije za štampu, koja bi se mogla razumeti kao da takve pomoći više neće biti.
Opšti zaključci
Na osnovu tenderske dokumentacije o traženju strateškog partnera za smederevsku Železaru i informacija koje su objavljene na konferenciji za štampu Vlade Srbije nakon neuspelih pregovora sa Esmarkom može se izvesti zaključak da Vlada nije pogrešila time što je odbila ponudu, jer je ona bila ispod nivoa koji je učesnicima bio unapred poznat iz nacrta ugovora (garantovani obrtni kapital od najmanje 100 miliona dolara).
Uslovi iz tenderske dokumentacije i kriterijumi su bili detaljni i u vezi sa postavljenim ciljevima privatizacije, mada bi verovatno bilo bolje da su u nekim segmentima od početka dodatno precizirani (npr. u pogledu visine ugovornih kazni). Takođe, primetno je da su u javnosti tokom pregovora pominjani i neki uslovi koji se kao takvi ne navode u dokumentaciji (npr. u pogledu očuvanja broja zaposlenih i visine ulaganja), već kao elementi za ocenu kvaliteta ponuda.
Uslovi za vođenje ovih pregovora su očigledno bili veoma nepovoljni za Srbiju, zato što je stigla samo jedna ispravna ponuda. Može se pretpostaviti da bi bilo više zainteresovanih da pre raspisivanja javnog poziva nisu saopštavane informacije koje su se mogle razumeti kao favorizovanje Esmarka u odnosu na druge potencijalne ponuđače, mada je isto tako moguće da se ni ova firma ne bi javila da nije bilo te prethodne komunikacije. Manevarski prostor za pregovore je bio dodatno smanjen usled stupanja na snagu odredaba SSP kojima se zabranjuje državna pomoć u ovom sektoru i usled pregovora o aranžmanu sa MMF.
Neprihvatanjem ponude Vlada nije želela da uđe u rizik smanjenja obrtnog kapitala Železare i mogućeg gubitka više od 100 miliona dolara po tom osnovu. Međutim, ona je i dalje dužna da građanima predoči jasne razloge koji bi eventualno opravdali dosadašnja i dalja ulaganja ili pokrivanje troškova rada ovog preduzeća, a koji jesu ili mogu biti višestruko veći od te sume.
Dokumenti:
Ugovor o strateškom partnerstvu
___________
1 S obzirom na obimnost dokumenata koje smo dobili, nemogućnost njihove automatske pretrage (skenirane kopije), pozivanje na druge akte i kratko vreme za pripremu ove analize, ostavljamo mogućnost da se neka pitanja mogu i drugačije tumačiti nego što smo to učinili u ovom tekstu.
