Monitoring finansiranja izborne kampanje – kratki pregled dosadašnjih nalaza

Konferencija „Monitoring izbornog procesa 2012 u Srbiji“ je održana 24. maja 2012. u hotelu ZIRA Beogradu, Ruzveltova 35, sa početkom u 10.00 časova.

Monitoring finansiranja izborne kampanje – kratki pregled dosadašnjih nalaza

Izborna kampanja za parlamentarne, predsedničke, pokrajinske i lokalne izbore u martu, aprilu i maju 2012. godine bila je prva koja se sprovodi nakon donošenja Zakona o finansiranju političkih aktivnosti.

Šta nam je do sada doneo novi zakon u pogledu javnosti prihoda i rashoda?

Najznačajnija novina za praćenje finansiranja izborne kampanje jeste to da su političke stranke i drugi učesnici na izborima obavezni da objavljuju veće priloge prikupljene tokom godine i u doba izbora. Iako velika većina najznačajnijih stranaka ovo i čini, primetno je da je količina novca koji je prikupljen na ovaj način očigledno nedovoljna da podmiri u značajnijoj meri troškove izborne kampanje. Primera radi, suma koju su sve partije ukupno prikupile (prijavile) na ovaj način ne može biti dovoljna da podmiri ni troškove oglašavanja putem bilborda. Najviše priloga su prijavile DS (oko polovine ukupno prijavljenog) zatim LSV, LDP i G17Plus, SRS, DSS i SPS a višemilionske iznose su prikupili još JS i PSS. S obzirom na obim kampanje iznenađuje mala vrednost prijavljenih priloga koji su veći od prosečne zarade kod SNS. Između dva izborna kruga neke stranke su nastavile da prikupljaju priloge i objavljuju podatke o tome, u čemu prednjači ponovo DS, na čijem spisku je zabeleženo preko 150 novih donatora ili novih davanja već postojećih donatora i članova u međuvremenu. U vezi sa prikupljanjem priloga i objavljivanjem podataka o njima valja napomenuti da obaveza objavljivanja ističe osam dana nakon što su sredstva dobijena, tako da je teorijski moguće da su stranke u drugom krugu predsedničkih i vojvođanskih izbora koristile i neke priloge koji će biti objavljeni do 26. maja. Ni na jednom stranačkom sajtu se ne može videti da je primljen neki prilog u vidu besplatne usluge (ako i jeste primljen, to nije posebno napomenuto).

Zakonska obaveza je takođe i objavljivanje finansijskih izveštaja na stranačkim sajtovima. Kada je reč o godišnjim izveštajima, koji su podnošeni do 17. aprila, a morali biti objavljeni na stranačkom sajtu do 25. aprila 2012., obavezu objavljivanja neke parlamentarne stranke nisu bile ispunile ni do 11. maja 2012. (SPS, PUPS, SPO, NS, SDU).

Uglavnom se zna i koliko su učesnici na izborima mogli da dobiju novca iz budžeta dok je kampanja još trajala. Reč je o preko 9 miliona dinara za svaku izbornu listu, preko 38 miliona dinara za svakog predsedničkog kandidata, preko 2 miliona dinara za stranke koje su imale kandidate u celoj Vojvodini za pokrajinske izbore i oko 3 miliona dinara za stranke koje su imale liste na svim lokalnim izborima. Poslednju cifru treba uzeti sa rezervom jer gradovi i opštine uglavnom nisu pravilno obračunali koliko sredstava treba da izdvoje za finansiranje kampanje, tako da nije izvesno koliko su novca zaista isplatile Sve ovo važi samo za one političke subjekte koji su položili izborno jemstvo (što neki nisu učinili, npr. SVM za predsedničke izbore, NOPO za parlamentarne). Drugim rečima, stranke koje su učestvovale na svim ovim izborima mogle su da računaju na oko pola miliona evra iz budžeta dok je kampanja u prvom krugu trajala. Situacija je bila bitno različita u drugom izbornom krugu, kada su predlagači dva najuspešnija kandidata mogla da računaju na blizu dva miliona evra svaki. Imajući u vidu obim kampanje u drugom krugu, očigledno je da su ova sredstva bila više nego dovoljna da se podmire svi troškovi kampanje u drugom izbornom krugu i da će delimično biti utrošena za podmirenje troškova iz prvog izbornog kruga ili vraćena u budžet (što bi bilo ispravno).

Sa druge strane, podaci o drugim vidovima prikupljanja sredstava (npr. krediti za finansiranje kampanje), kao i o planiranim troškovima kampanje nisu bili poznati (osim kroz neobavezujuće izjave političara ili optužbe političkih protivnika), i nisu poznati ni do okončanja drugog izbornog kruga, osim kroz sporadične izveštaje predstavnika stranaka (npr. izjava predstavnika SRS da je njihova TV kampanja koštala oko milion evra).

Šta pokazuju preliminarni i delimični rezultati monitoringa?

Do sada prikupljeni podaci pokazuju da je ova kampanja bila znatno skuplja od prethodnih. To je donekle i očekivano budući da je istovremeno održano više izbornih procesa i da su mnoge cene porasle. Do velikog porasta u odnosu na ranije izborne proces došlo je pre svega kada je reč o oglašavanju na televizijama. Cena oglašavanja na većim TV stanicama bez obračunatog popusta (koji može biti veliki, naročito kada je reč o privatnim emiterima) u prvom krugu izbora bila je preko 34 miliona evra. Čak i kada bi popust bio 50%, sav budžetski novac namenjen za finansiranje kampanje (uključujući i ono što partije dobijaju nakon izbora) bi jedva bio dovoljan da podmiri samo ovaj vid oglašavanja. U drugom izbornom krugu troškovi oglašavanja su bili značajno manji – prema prvim procenama oko 3,3 miliona evra bez popusta.

Od medija kojim smo se obraćali dobili smo još jedan uznemirujući podatak – gotovo svaka televizija do sada imala je potraživanja prema političkim strankama sa nekog od prethodnih izbornih procesa! Ostaje dakle kao veliko pitanje da li ćemo i nakon ovih izbora i podnošenja finansijskih izveštaja imati potpunu sliku o prihodima i rashodima kampanje, ako se zna da se plaćanje tih troškova do sada često odlagalo i više godina. Naravno, neizmirena potraživanja za kampanju mogu biti još jedno sredstvo pritiska političkih struktura na medije, ili pak trgovine uticajem u kasnijoj dodeli javnih fondova medijima. Takođe, valja primetiti da smo podatke o ugovorenom TV oglašavanju dobili od veoma malog broja medija (8 od 31 po zahtevu za pristup informacijama, kada je reč o javnim TV servisima i samo 4 od 122 privatne TV stanice), iako neki od njih imaju zakonsku obavezu da nam ove podatke dostave.

Troškovi oglašavanja u novinama takođe nisu zanemarljivi – u prvom izbornom krugu oni su prešli 1,3 miliona evra. Isto se može reći i za bilborde, gde je, prema procenama na osnovu uzorka koji je obuhvatio gotovo polovinu raspoloživih bilbord mesta dosadašnja cena kampanje samo u Beogradu bila veća od 1,3 miliona evra a u Novom Sadu blizu 300 hiljada evra. I ovi troškovi su već sada znatno veći nego u ranijim izbornim kampanjama.

Rashodi po vrstama izbora

Iako je u mnogim slučajevima bilo teško ili nemoguće razlučiti da li su se pojedine oglasne poruke odnosile na parlamentarne, predsedničke ili sve izbore zajedno, može se uočiti da je daleko više novca utrošeno na oglašavanje koje je u vezi sa izborima na republičkom nivou, pri čemu su troškovi prilično ravnomerno podeljeni na predsedničku i parlamentarnu kampanju. Sve ovo je značajno ne samo fenomenološki, već i zato što su sa stanovišta zakona svi ovi izbori posebni procesi (bez obzira na to što se održavaju u isto vreme), da se moraju finansirati sa posebnog računa i da se o njima moraju podnositi posebni izveštaji, što znači da stranka koja je dobila novac za finansiranje predsedničke izborne kampanje ne može odatle da plaća svoje troškove u vezi sa oglašavanjem za parlamentarne izbore itd.

Poređenje raspoloživih prihoda i rashoda

Iako će mnogo više o ovim pitanjima moći da se kaže kada budu dostupni izveštaji o finansiranju kampanje i kada se prikupe i analiziraju i drugi podaci, nameće se zaključak da su osim onih koji su javnosti poznati učesnici na izborima morali imati i neke druge izvore finansiranja. Legalne mogućnosti su sledeće:

Nelegalni načini da se nedostajuća sredstva pronađu takođe mogu biti raznoliki:

Više o tome koji vidovi zakonitog pribavljanja novca su korišćeni u kampanji i da li je bilo i nekih nezakonitih znaće se kada protekne rok za podnošenje izveštaja o prihodima i rashodima kampanje, koji je preterano dug (mesec dana od proglašenja rezultata izbora) i nakon što Agencija za borbu protiv korupcije na osnovu svojih ovlašćenja izvrši kontrolu tačnosti i potpunosti sadržaja izveštaja (rok nije propisan). U vezi sa ovim proverama biće naročito zanimljivo videti kako će biti interpretirane odredbe Zakona prema kojima su politički subjekti obavezni da sva prikupljena a neutrošena sredstva tokom kampanje (to jest, praktično do početka izborne ćutnje) prenesu nakon toga na svoj stalni račun, odnosno vrati u budžet, budući da su po svemu sudeći, političke stranke i prikupljale a verovatno i trošile veći deo sredstava tek nakon što su izbori okončani.

Sporno korišćenje javnih resursa u kampanji i druge sporne situacije

Tokom izborne kampanje bilo nekoliko vidova spornog korišćenja javnih resursa u svrhu izborne kampanje. Primetno je da su se javni funkcioneri uglavnom trudili da poštuju pravilo iz Zakona Agenciji za borbu protiv korupcije, prema kojem treba da naglase u kojem svojstvu govore. Međutim, očigledno je da je došlo do velikog porasta nekih aktivnosti javnih funkcionera (npr. poređenje sa istim periodom prethodne godine) koje se ne mogu razumno objasniti drugačije osim željom da se u doba kampanje privuče medijska pažnja van oglasnih termina. U nekim slučajevima se išlo toliko daleko da su ove aktivnosti obavljane u doba predizborne tišine (npr. saopštavanje podataka o važnom hapšenju od strane ministra unutrašnjih poslova i predsedničkog kandidata, predstavljanje makete budućeg novosadskog aerodroma od strane predsednika vojvođanske Vlade i nosioca partijske liste na pokrajinskim izborima).

Druga vrsta spornih situacija su aktivnosti raznih državnih organa i javnih institucija u koje je uključivan (samo) jedan od predsedničkih kandidata (Boris Tadić), koji trenutno ne obavlja državnu funkciju (npr. otvaranje dela obilaznice oko Beograda, obilazak naselja „Stepa Stepanović“), zbog čega se to teško može drugačije tumačiti nego kao direktna pomoć državnih institucija i njihovih rukovodilaca (ministara, predsednika opština, direktora preduzeća) kampanji jednog od kandidata na izborima.

Tokom predizborne kampanje su se svojim plaćenim tekstovima u novinama i posebnim novinskim dodacima, a ređe na TV stanicama obraćale i pojedine javne institucije, najčešće lokalne samouprave i javna preduzeća. Imajući u vidu da se u ovim tekstovima (o trošku poreskih obveznika) pohvalno govori o radu aktuelne vlasti, često uz fotografije ili izjave kandidata na izborima, očigledno je reč o korišćenju javnih resursa za potrebe izborne kampanje. Pored toga, uočeno je da su u doba izborne kampanje bila povećana izdvajanja za neke aktivnosti popularne prirode – npr. koncerti finansirani iz gradskih budžeta i organizovanje drugih manifestacija koje daju priliku za promociju učesnika u kampanji ili za stvaranje dobrog utiska kod birača.

Najzad, u kampanjama nekih lista korišćeni su, u plaćenim oglasima, informacije o ugovorima i poslovima koje je država zaključila u doba mandata prošle vlade sa pojedinim poznatim firmama (naročito od strane URS i koalicije oko DS). Budući da nije saopšteno da su se navedene firme usprotivile ovakvom oglašavanju, ova činjenica se može tumačiti kao posredna podrška tih firmi kampanjama pojedinih kandidata, i kao nenovčani prilog njihovim kampanjama.

Postoje sumnje, ali još uvek ne i dovoljno čvrsti dokazi o zloupotrebama javnih resursa na druge načine – npr. kroz povećano primanje u radni odnos u javne službe, dodele raznih vidova pomoći pri zapošljavanju ili u socijalne svrhe, angažovanju zaposlenih u javnim preduzećima i drugim javnim institucijama u kampanji.

Osim pitanja korišćenja/zloupotrebe javnih resursa, najkrupniji problem u vezi sa sprovođenjem samih izbora su slučajevi kupovine glasova, od kojih su neki i dokumentovani (npr. snimak iz jednog novosadskog naselja). Prema informacijama koje je TS dobijala, u kupovinu glasova je bilo umešano više političkih stranaka, među kojima ima i vladajućih i opozicionih (ne navodimo nazive stranaka zbog toga što ne raspolažemo potvrđenim dokazima), meta kupovine su bili uglavnom siromašniji Romi, cena je navodno bila između 10 i 20 evra, ali o svemu ovome ne postoji dokaza jer učesnici uglavnom ne žele da o tome svedoče. Kupovina i prodaja glasova je ne samo ozbiljan problem za demokratiju i regularnost izbornog procesa, već i krivično delo koje se kažnjava do tri godine zatvora. Zbog toga je neophodno da policija i tužilaštvo, ali i RIK i Agencija za borbu protiv korupcije što pre pozovu lica koja o ovome imaju saznanja da ih prijave, pruže im zaštitu u okviru svojih ovlašćenja, i svaki ovakav slučaj temeljno istraže a zatim pokrenu i krivične postupke. Naravno, „kupovina glasova“ nije trošak koji se legalno može prikazati u finansijskim izveštajima pa je stoga zanimljiva i sa stanovišta primene Zakona o finansiranju političkih aktivnosti.

Druga uznemirujuća pojava je prikupljanje tzv. sigurnih glasova, uznemiravanje građana sms porukama i pozivima, čak i u doba predizborne tišine, kao i proveravanje da li su se tzv. „sigurni glasovi“ pojavili na biralištima. Sve ovo, čak i kada se zakon ne krši otvoreno, ozbiljno narušava tajnost glasanja, jednu od pretpostavki demokratskog izbornog procesa.

Najzad, pojedine problematične situacije su uočene i u vezi sa drugim mogućim kršenjima zakona – oglašavanje na bilbordima koji nisu upisani u odobreni plan mesta za ovakvo oglašavanje, postavljanje plakata na nedozvoljenim mestima i slično.

O dosadašnjim aktivnostima javnih institucija

U sprovođenju Zakona više javnih institucija ima značajnu ulogu. Kada je reč o Ministarstvu finansija, prema podacima koje smo od njih dobili, prikupljena su izborna jemstva i isplaćen prvi deo novca za izbornu kampanju. Takođe, Vlada je obezbedila novac iz budžetske rezerve za sprovođenje predsedničkih izbora, finansiranje predsedničke izborne kampanje i kontrolu finansiranja kampanje. Iz rešenja o korišćenju budžetske rezerve, kojima je Vlada otklonila sopstveni propust da predvidi ove rashode u budžetu za 2012. godinu, vidi se da je novac prenet sa stavki namenjenih za plaćanje kamata prema domaćim poveriocima. Međutim, ne vidi se jasno kako su te uštede nastale, to jest, da li su ti rashodi inicijalno loše planirani ili je stvarno došlo do nekih značajnih promena na finansijskom tržištu. Kada je reč o sredstvima namenjenim za kontrolu izbornog procesa, iz rešenja se vidi da su ona određena u skladu sa zahtevom Agencije ali su i dalje ispod iznosa koji je propisan zakonom. Iz obrazloženja se ne vidi dovoljno jasno da li će Agencija u procesu kontrole obuhvatiti izveštaje o kontroli svih izbornih procesa (npr. lokalni izbori u svim gradovima i opštinama). Ministarstvo još uvek nije dostavilo TS podatke o položenom izbornom jemstvu. Takođe, Ministarstvo nije dalo mišljenja na pitanja u vezi sa sprovođenjem Zakona o finansiranju političkih aktivnosti koje je TS uputila u februaru 2012.

Kad je reč o organima za finansije na nižim nivoima vlasti, kao što smo ranije pokazali, sredstva za finansiranje kampanje osim retkih izuzetaka nisu određena u skladu sa Zakonom. To donosi mogućnost arbitrernog određivanja troškova i stvaranja neopravdanih troškova za budžet ili oštećenja učesnika u kampanji.

Agencija za borbu protiv korupcije nije tokom kampanje objavljivala nalaze monitoringa troškova izborne kampanje koje vrši (što nije u obavezi da čini), a na konferenciji za štampu je istaknut utisak njenih predstavnika da je kampanja „jeftinija i pristojnija“, što može da bude tačno kada je reč o nekim vrstama troškova (npr. mitinzi) ali nikako ne o svima. Iz Agencije je više puta istaknuto da će svi prihodi i rashodi koje učesnici navedu u izveštajima o finansiranju kampanje biti temeljno ispitani i upoređeni sa rezultatima sprovedenog monitoringa. Agencija je objavila delimične podatke o tome koje su političke stranke podnele godišnje finansijske izveštaje za 2011. u roku, mada se moglo čuti da su to učinile sve veće partije. Ti izveštaji još nisu objavljeni na sajtu Agencije (rok u Zakonu nije određen), a kako se moglo čuti, reč je o tehničkim problemima u vezi sa izostavljanjem podataka o ličnosti iz nekih delova izveštaja. Tokom kampanje Agencija nije pokretala prekršajne postupke zbog kršenja Zakona. Agencija se u tri navrata koristila svojim ovlašćenjem da prikupi podatke od učesnika u kampanji u vezi sa pojedinim troškovima (poseta R. Đulijanija SNS, poseta B. Tadića sajmu u Hanoveru i poseta ministra i predsedničkog kandidata Z. Stankovića Danskoj). Na veb-stranici Agencije nije bilo novih mišljenja u vezi sa primenom pojedinih odredaba Zakona koje mogu biti sporne, niti je TS dobila odgovor na dopis upućen februara 2012 na tu temu.

Republička izborna komisija je svojim aktima uticala na to da se smanje troškovi sprovođenja izbora u inostranstvu. Međutim, ostaje činjenica da su troškovi i dalje veliki, pre svega zbog plaćanja nadoknada iz budžeta članovima biračkih odbora, čak i u situacijama kada je neka stranka zastupljena sa više članova na istom biračkom mestu. Ovo se može smatrati neopravdanim troškom, pogotovo u situaciji kada poreski obveznici već izdvajaju ogromne sume novca za finansiranje stranaka i kampanja iz budžeta. U tom smislu, potrebno je izmeniti zakon, kako bi troškovi u budućnosti bili manji. Kada je pak reč o drugim aspektima rada Republičke izborne komisije i izborne administracije uopšte, oni nisu bili predmet našeg monitoringa. Pa ipak, mora se konstatovati da mnogobrojni objavljeni podaci o kršenjima pravila (npr. da originalni glasački listići sa nekih biračkih mesta nisu bili u RIK u momentu kada su predstavnici pojedinih stranaka želeli da ih pregledaju) ukazuju na to da je potrebno utvrditi odgovornost za propuste i ispitati tvrdnje o netačnom prebrojavanju glasova u prvom izbornom krugu.

Republička radiodifuzna agencija se nije bliže bavila pitanjima finansiranja izborne kampanje. Njeno Uputstvo je doprinelo smanjenju obima tzv. zakupljenih termina na televizijama i radio stanicama, a time posredno verovatno doprinelo i umanjenju ukupnih troškova kampanje. Postoji i obaveza emitera da pružaju oglasni prostor pod istim tehničkim i finansijskim uslovima, ali se poštovanje ove obaveze prati samo po prigovorima, što je nelogično, jer zainteresovane strane nemaju saznanja koliko su njihovi politički protivnici platili za istu uslugu. U odnosu na ranije izborne procese, primetan je napredak koji se ogleda u tome što je RRA počela da objavljuje tokom kampanje podatke o ukupnom vremenu koje su kod emitera zakupili pojedini učesnici na izborima. Takođe, zahvaljujući Uputstvu RRA onemogućeno je oglašavanje drugih subjekata u vezi sa izbornom kampanjom. Za sada nema podataka o eventualnim postupcima zbog povrede drugih odredaba Uputstva (npr. predstavljanje učesnika na izborima u zabavnom programu). U praćenju ponašanja emitera RRA do sada nije zauzela definitivan sud u pogledu situacija koje su najspornije sa stanovišta poštovanja uputstva (npr. gostovanje predsedničkih kandidata u emisijama koje su zabavnog karaktera, bez obzira na promenu naziva i termina), u jednom slučaju je upozorila na kršenje pravila o izbornoj ćutnji, reagovala je tumačenjima i upozorenjima na sadržaj spotova koji su iz nekog razloga bili sporni i utvrdila da emiter nije povredio pravila kada je emitovao spot u kojem su korišćeni snimci kandidata za predsednika vezani za obavljanje državne funkcije u njegovoj promotivnoj izbornoj kampanji nekoliko dana docnije.

Drugi aspekti delovanja učesnika u kampanji i pitanje borbe protiv korupcije

Uočljiva je pojava da mnogi politički subjekti koji su nastupali na ovim izborima uopšte nisu imali zajedničke veb-prezentacije (npr. koalicija „Pokrenimo Srbiju“, koalicija SPS/PUPS/JS), ili da na tim veb sajtovima nisu objavljivali podatke finansijske prirode (koalicija Za bolji život, Preokret, URS) već su to činili na individualnim stranačkim sajtovima. Finansijskih podataka nema ni na sajtu grupe građana Dveri. Sve ovo može biti značajno u kontekstu obaveze da svaki politički subjekt (a to je na izborima koalicija a ne individualne stranke) objavljuje podatke o većim prilozima.

Kad je reč o programima stranaka i tretmanu korupcije u njima, što zaslužuje dublju raspravu, može se zaključiti u osnovi sledeće: koalicija Za bolji život i Preokret objavile su izborne programe koalicija koji sadrže i mnoge kvalitetne ideje za borbu protiv korupcije, ali je za neke od njih potrebna razrada. Koalicija URS je takođe objavila neke korisne ideje u svojim programskim dokumentima u vezi sa ovom temom ali ne i kompletan program. Koalicija Pokrenimo Srbiju nije objavila zajednički predizborni program, dok se na sajtu SNS mogu naći dokumenti koji sadrže mnoge dobre ideje za borbu protiv korupcije, kojima je potrebno preciziranje i razrada. Koalicija SPS-PUPS-JS nije objavila zajednički predizborni program, mada se korupcija tretira kao pitanje u „stalnim“ stranačkim programima, odakle se mogu izvesti neke naznake budućeg delovanja. Program DSS je bio posvećen drugim pitanjima, od kojih neka tek posredno utiču i na borbu protiv korupcije. Valja primetiti da je dosta korisnih ideja za borbu protiv korupcije bilo i kod nekih stranaka koje nisu ušle u parlament, naročito kod SRS.

Uopšte uzev, borba protiv korupcije nije bila glavno pitanje ove predizborne kampanje. Bez obzira na to može se očekivati da će biti uvrštena među prioritete buduće Vlade. Međutim, ko god bude formirao Vladu, ne može se sa sigurnošću reći u čemu će se borba protiv korupcije sastojati i kakvog će kvaliteta biti.

 Materijal:

• finansiranje izborne kampanje monitoring 24 5 2012
• Konferencija Monitoring izbornog procesa 2012.