Merenje rezultata novog zakona o suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije

Na konferenciji Udruženja tužilaca Srbije koja je bila posvećena analizi primene zakonskih i institucionalnih rešenja za borbu protiv korupcije koja su na snazi od 1.marta 2018, Nemanja Nenadić iz Transparentnosti je predstavio analizu transparentnosti postupanja četiri posebna odeljenja viših javnih tužilaštava i dao opštu ocenu uspešnosti rada na suzbijanju korupcije u meri u kojoj je to moguće na osnovu dostupnih podataka.

Posebna odeljenja za suzbijanje korupcije su uvedna u četiri viša javna tužilaštva od 1.3.2018, kao jedna od reformskih aktivnosti koje su predviđene Strategijom istraga finansijskog kriminala iz maja 2015. Osnivanje ovih odeljenja, kao i druge mere koje su bile predviđene u istom „paketu“ predstavljale su godinama okosnicu Vladine antikorupcijske politike, a pre svega medijskih najava dobrih rezultata u borbi protiv korupcije u budućnosti.

Pored centralizacije antikorupcijskih veština u četiri regionalna centra (Beograd, Novi Sad, Kraljevo, Niš), umesto da se gonjenjem tih dela bavi 83 osnovnih i viših javnih tužilaštava, reformom je predviđeno angažovanje finansijskih forenzičara, mogućnost formiranja udarnih grupa i obaveza tesne saradnje drugih organa sa javnim tužilaštvom. Takođe, reforme su donele novi set krivičnih dela privrednog kriminala, koja su takođe stavljena u nadležnost posebnih odeljenja. Tužilaštvo za organizovani kriminal je zadržalo nadležnost kada je reč o nekim od najopasnijih oblika koruptivnih krivičnih dela. Zakoni su doneti na vreme, krajem 2016, tako da je ostalo oko 18 meseci za sve pripremne radnje.

Osnovni problem strateškog okvira jeste to što uzroci problema nisu u potpunosti dobro prepoznati, pa samim tim ni rešenja nisu mogla biti adekvatna. Naime, ako je jedan od ciljeva bio češće proaktivno postupanje javnih tužilaca, tu zaista koncentracija znanja može biti od koristi. Takođe, koncentracija može da pomogne da se izbegnu slučajne greške. Međutim, koncentracija znanja ne može da reši problem nepostojanja bilo kakvih stimulansa da tužioci postupaju proaktivno, niti odsustvo spremnosti da pokreću istrage i optužnice u „politički osetljivim“ predmetima.

Predviđene mere su upitne već u pogledu odabira krivičnih dela za koja će postojati nadležnost posebnih odeljenja VJT i TOK. Tako su po strani ostala neka od nesumnjivo korupcijskih krivičnih dela, kao što su ona propisana Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije (davanje lažnih podataka u izveštajima o imovini javnih funkcionera) i Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti (skrivanje podataka o izvorima prihoda).

Transparentnost rada javnih tužilaštava generalno, pa i ovih posebnih odeljenja je nedovoljna. Sva četiri VJT imaju na sajtu rubrike u okviru kojih bi trebalo da se nađu podaci o radu javnih tužilaštava i kontaku sa građanima. Iako sva četiri posmatrana viša javna tužilaštva imaju odeljak na sajtu koji nosi naziv „građani i javnost“, informacije su oskudne.Samo niško VJT ima praksu da objavljuje relativno često podatke o svojim aktivnostima.

Građani mogu da pročitaju sa ovih sajtova i iz informatora o radu imena zamenika javnih tužilaca, adrese, brojeve kabineta i fiksne telefone, a ponegde i mejlove za komunikaciju sa VJT ili posebnim odeljenjem. Međutim, ni u jednom slučaju se javna tužilaštva nisu potrudila da potencijalnim uzbunjivačima već na prvom koraku predoče koliko su kanali komunikacije kada prijavljuju korupciju bezbedni.

Dostupni su i podaci o tome ko su zaposleni u posebnim odeljenjima i koliko ih ima.Iako se o tome mogu izvesti posredni zaključci na osnovu objavljenih informacija, nije moguće u potpunosti utvrditi da li je broj zamenika javnih tužilaca valjano odmeren, kako među četiri VJT, tako i u odnosu na ostatak tužilačke organizacije. Ovim pitanjem se, naime, ne bavi analiza unutar godišnjeg izveštaja RTJ. Očigledno je, međutim, da nije obezbeđena u potpunosti realizacija planova da se zaposle finansijski forenzičari u svim VJT. Nema analize posledica njihovog odsustva (npr. u pogledu broja slučajeva kada bi njihovim angažovanjem bilo moguće ostvariti značajnije rezultate u pogledu oduzimanja nezakonite koristi).

Viša javna tužilaštva nemaju praksu da objavljuju redovno podatke o ostvarenim rezultatima. Iako dostavljaju RJT tromesečne izveštaje, u Informatorima o radu na svom sajtu, sa izuzetkom novosadskog VJT, uopšte ne objavljuju, ni za prethodnu godinu, ni za tekuću.

Najviše podataka o radu Posebnih odeljenja daje godišnji izveštaj Republičkog javnog tužilaštva. Međutim, ovaj izveštaj se objavljuje u skeniranom obliku, bez mogućnosti elektronske pretrage, kopiranja i daljeg korišćenja podataka iz baza koje nesumnjivo postoje. Time se značajno smanjuje vrednost ovih izveštaja za dalja istraživanja. Takođe, objavljivanje podataka tek na kraju godine, omogućava da predstavnici vlasti, kojima su podaci dostupni, selektivno predstavljaju građanima ono što im može doneti političku korist, a bez mogućnosti da se izneti podaci provere i uporede.

Izveštaj RJT jasno pokazuje da vacatio legis nije valjano iskorišćen za stvaranje uslova za početak rada novih odeljenja. Nedostaju prostor, tehnička sredstva (npr. oprema za snimanje, vozila),

Izveštaj objašnjava na koji način se vrši nadzor nad radom posebnih odeljenja, ali ne i rezultate tog nadzora. Takođe, nije dovoljno jasno ni zbog čega su ove nadležnosti prenete sa odeljenja u RJT u apelaciona javna tužilaštva. Isto tako, ostaje nepoznato u kojoj će meri proaktivnost javnih tužilaštava biti predmet razmatranja na nacionalnom nivou, budući da je prestala važnost ranije antikorupcijske strategije.

I pored novih zakonskih mehanizama koji predviđaju obavezu i razne oblike saradnje drugih državnih organa sa javnim tužilaštvima, nastavljena je praksa zaključivanja sporazuma i memoranduma.

Izveštaj RJT se ne osvrće na adekvatan način na još jedan problem koji je prepoznat u praksi rada posebnih odeljenja – veliki broj slučajeva moguće korupcije koji su se dogodili pre 1.3.2018, a kod kojih postupak nije bio započet blagovremeno, u očekivanju da će se time baviti ova posebna odeljenja, a ne opštinska i viša JT koja su bila nadležna tokom 2016, 2017. i u prva tri meseca 2018. godine.

Predmet izvešaja nije bilo ni preispitivanje kruga krivičnih dela koja spadaju u nadležnost posebnih odeljenja. Naime, u njihovoj nadležnosti trenutno nisu neka od krivičnih dela koja nesumnjivo jesu koruptivnog karaktera, kao što su krivična dela iz dva posebna zakona – o Agenciji za borbu protiv korupcije i finansiranju političkih aktivnosti. Takođe, oni nisu nadležni ni za gonjenje zloupotreba koje počine sudije, javni tužioci i njihovi zamenici (član 360 KZ). Nadležnost ovih odeljenja nije predviđena ni za jedno od najčešćih krivičnih dela privrednog kriminala – utaju poreza, a jeste za neka o od krivičnih dela iz te oblasti koja nose manju društvenu opasnost.

Izveštaj RJT pokazuje da je kod koruptivnih krivičnih dela zaključivanje sporazuma o priznanju krivice bilo veoma zastupljeno, i da je značajno doprinelo tome da na kraju godine bude više osuđenih. Taj broj je naročito visok upravo kod posebnih odeljenja VJT.  U njiovim predmetima, presude su donete u 198 slučajeva na osnovu sporazuma, a u svega 26 u postupcima gde su optuženi osporavali navode tužilaštva.

Jedan od rezultate korišćenja ovog efikasnog mehanizma za kažnjavanje jesu i blaže kazne. Naime, korupcija je kažnjena zatvorom u manje od četvrtine presuda koje su donete tokom 2018, što je u neskladu sa često isticanim namerama izvršne vlasti da se pooštri kaznena politika.Ovakav ishod samo se delimično može objasniti i pravdati potrebom da se kazne oni koji su „krivlji“ u koruptivnom odnosu, a da se blaže kazne osobe koje su doprinele da se ta krivica utvrdi priznajući i svoj udeo u njoj (najčešće davaoci mita).

Verovatno usled velikog početnog opterećenja, značajan broj krivičnih prijava (3489 od 6202) nije bio rešen to kraja godine. Proaktivne istrage imaju značajan udeo u ukupnom broju slučajeva gde je došlo do optuženja (125 od 370).

Često isticana namera zakonodavca da se gonjenje preduzima za specifičnija krivična dela, umesto za najopštija (zloupotreba službenog položaja, odnosno položaja odgovornog lica), delimično je ostvarena tokom 2018. Naime, primetno je porastao broj slučajeva u kojima je gonjeno primanje i davanje mita, i približno za toliko smanjen broj slučajeva u kojima su postupci vođeni zbog zloupotrebe položaja.

Međutim, podaci iz 2018. pokazuju da ta namera zakonodavca nije ostvarena kada je reč o posebnim krivičnim delima iz oblasti privrednog kriminala. U vezi sa krivičnim delom zloupotrebe položaja odgovornog lica postoji još jedan problem. Naime, izveštaj ne razvrstava počinioce ovog krivičnog dela prema tome da li pripadaju javnom ili privatnom sektoru, tako da se ne može reći sa sigurnošću da li i se i neki slučajevi gonjenja ovog krivičnog dela takođe odnose na korupciju u javnom sektoru.

Takođe je primetno da su tužioci (a verovatno i drugi državni organi) posvetili znatno više pažnje krivičnim delima koja su u vezi sa pranjem novca (zbog stavljanja Srbije na „sivu listu“ FATF i želje da se tu pokaže napredak), pa je to moglo imati negativnog uticaja na gonjenje drugih krivičnih dela.

S druge strane, pojedina koruptivna krivična dela se i dalje gone ekstremno retko. Primer za to su „primanje i davanje mita u vezi sa glasanjem“, kod primanja i davanja mita u obavljanju privredne delatnosti, i trgovina uticajem. Rezultati bi sigurno bili značajno bolji da su tužilaštva pokazala veću proaktivnost u otkrivanju moguće trgovine uticajem i zloupotreba kod javnih nabavki, između ostalog, na osnovu brojnih medijskih izveštaja o mogućim zloupotrebama i sumnji na to da su visoko pozicionirani, a nenadležni političari uticali na donošenje odluka državnih organa.

I pored značajnog porasta broja utvrđenih slučajeva primanja i davanja mita i dalje ostaje činjenica da je prema nalazima svih relevantnih istraživanja iskustava građana broj takvih situacija makar hiljadu puta veći od broja prijavljenih. Zato postoji ogroman prostor da se kroz ohrabrivanje građana da prijave korupciju kažnjivost korupcije dovede do nivoa koji će navesti počinioce da se uzdrže od ovakvih radnji.

Na konferenciji su, između ostalih govorili, Lidija Komlen Nikolić, predsednik Predsedništva Udruženja tužilaca Srbije, Geir Johansen, prvi sekretar ambasade Kraljevine Norveške, Marina Matić Bošković, predsednik Programskog Saveta Udruženja Tužilaca, Miloš Bzenić, penzionisani rukovodilac Posebnog odeljenja za suzbijanje korupcije u Kraljevu, Saša Đorđević, Beogradski Centar za bezbednosnu politiku, Aleksandar Radosavljević, zamenik Višeg javnog tužioca u Nišu, Posebno odeljenje za suzbijanje korupcije i Darko Luković iz MUP-a Srbije.

Publikacija se može preuzeti sa linka: https://uts.org.rs/images/2019/represivne_mere_u_borbi_protiv_korupcije_2.pdf