Istraživanje o koruptivnim rizicima u zakonima i „kovid-propisima“ i analiza Kodeksa narodnih poslanika

Transparentnost Srbija je u drugoj polovini 2020. analizirala koruptivne rizike u predlozima zakona. Počev od prvog septembra 2020. ministarstva imaju obavezu da zatraže od Agencije za sprečavanje korupcije mišljenje o tome da li nacrt zakona sadrži rizik za nastanak korupcije. Međutim, takva obaveza postoji samo za zakone iz pojedinih oblasti[1], iako se rizici od korupcije mogu javiti u bilo kom propisu. To smo i pokazali na primeru šest zakona iz različitih oblasti (npr. akreditacija, železnički saobraćaj), koje je vlada predložila prethodnom skupštinskom sazivu, ali ih Skupština nije razmatrala[2], kao i u slučaju nevelikih dopuna zakona o javnim medijskim servisima koje su usvojene u decembru 2020. Identifikovani rizici se ogledaju u povećanoj mogućnosti političkog uticaja, međusobno protivrečnim ili nejasnim odredbama, velikim diskrecionim ovlašćenjimai nedovoljnoj transparentnosti. Ove analize na online konferenciji za novinare predstavili su Nemanja Nenadić i Robert Sepi.

Transparentnost Srbija se, inače, sličnom temom bavila i u okviru regionalnog istraživanja o zakonima čije su odredbe skrojene kako bi zadovoljile privatne interese u periodu od 2008 do 2020, čije ćemo nalaze predstaviti u februaru 2021.

***

Posebna analiza odredbi propisa koji su doneti radi otklanjanja posledica pandemije pokazala je povećano prisustvo koruptivnih rizika. To ne mora da znači da je korupcije u njihovoj primeni zaista i bilo, ali ukazuje da je do korupcije lakše moglo da dođe nego u primeni „redovnih zakona“ i da su bitno smanjene mogućnosti da se ona predupredi. Srbija u tome nije specifična, jer su nužnost hitne reakcije državnih organa, povećani javni rashodi i ograničavanje prava građana, što sve može uzrokovati korupciju, prisutni širom sveta. Međutim, problem je to što su u Srbiji antikorupcijski mehanizmi u vezi sa „Kovid propisima“oslabljeni više nego što je to bilo nužno i to u većoj meri nego u drugim državama koje se suprotstavljaju istoj pandemiji.

Najveći koruptivni rizici su nastali u oblasti javnih nabavki, gde zakon nije menjan, već je zakonsko načelo transparentnosti u potpunosti derogirano zaključkom Vlade, iako Zakon ne predviđa takvu mogućnost kada je reč o nabavkama u zdravstvu. Usled toga je ostalo nepoznato u kojoj meri su kod tih nabavki poštovana i druga zakonska načela, poput konkurencije i ekonomičnosti.

Skupštinska kontrola nije postojalaod marta do maja 2020, a nakon toga suVladine uredbe odredbe „u paketu“, umesto da se raspravlja o svakom od akata donetih tokom vanrednog stanja pojedinačno. Takođe, na osnovu ustavnih odredbi nije jasno da li je Vlada uopšte bila ovlašćena da tokom vanrednog stanja donosi uredbe kojima se uređuje zakonska materija, jer je takvo ovlašćenje propisano samo u pogledu privremenog ograničavanja ljudskih prava. Jedna od uredbi koje su donete na taj način je i ona na osnovu koje je dodeljeno 100 evra pomoći svim punoletnim građanima. U vezi sa tim aktom, koruptivni rizik se može prepoznati najviše u periodu kada je pomoć deljena (pred izbore), naročito kada se ima u vidu da su pravo na pomoć imali upravo građani koji imaju biračko pravo (a ne i maloletnici).

Kod zakona i uredbi koje se odnose na pomoć građanima i privredi, kao i kod propisa koji donose ograničenja radnog vremena radi sprečavanje zaraze, nema mnogo rizika koji bi proisticali iz moguće diskrecije u određivanju korisnika. Međutim, propisi nisu obezbedili dovoljnu javnost podataka o dodeljenoj pomoći, kontroli namenskog korišćenja sredstava i kontroli poštovanja obaveza.Ovi propisi se odnose na veliki broj korisnika i obveznika. U situacijama kada poštovanje pravila treba da kontroliše relativno mali broj inspektora, a ne postoji obaveza objavljivanja podataka o preduzetim kontrolama, postoji rizik od selektivne primene propisa.

Uredba kojom su za vreme vanrednog stanja produženi rokovi za postupanje u upravnim postupcima, nesumnjivo doneta iz opravdanih razloga, negativno se odrazila na primenu antikoruptivnih zakona, a pre svega ostvarivanje prava na pristup informacijama. Ona je takođe povećala mogućnost nejednakog postupanja organa uprave u sličnim predmetima, koje može imati veze sa korupcijom.

***

Dugo očekivani Kodeks ponašanja narodnih poslanika, usvojen je posle više od decenije od početka izrade i četiri godine pošto je istekao prvi rok koji je Srbija dobila od GRECO. Kodeks je usvojen po hitnom postupku, svega nedelju dana od objavljivanja. Predložene odredbe su mogle da ugroze primenu zakonskih pravila o sukobu interesa umesto da ih unaprede, na šta smo odmah ukazali i Skupštini i Agenciji za sprečavanje korupcije, pa je kroz amandman taj najozbiljniji nedostatak otklonjen.

Usvojeni Kodeks sadrži korisne odredbe, koje su novina u odnosu na dosadašnje zakonske obaveze narodnih poslanika, poput dužnosti da obrazlože razloge za svoje postupanje, da odgovaraju na pitanja građana i medija, kao i objavljivanje privatnih interesa koje poslanici imaju u vezi sa skupštinskim odlukama. Mogući efekti tih odredaba su ozbiljno ograničeni na dva načina. Prvi je to što se mnoge odredbe Kodeksa mogu tumačiti na veoma različite načine. Drugo ograničenje je činjenica da će o tome da li je Kodeks povređen suditi Odbor za administrativno-budžetska i mandatno-imunitetska pitanja, dok nezavisna Etička komisija ima isključivo savetodavnu i edukativnu ulogu. Iako je Kodeks donet kako bi se ispunile preporuke GRECO, nije izvesno da se u tome uspelo. Naime, pravila za utvrđivanje šta je sukob interesa u poslaničkom odlučivanju su tek neznatno precizirana u odnosu na zakonska, pa će se u praksi javljati mnoge dileme.

 Sve tri analize možete preuzeti sa sajta TS: https://transparentnost.org.rs/index.php/sr/projekti/267-analiza-koruptivnih-rizika-u-propisima

Snimak konferencije dostupan je na youtube kanalu TS: https://www.youtube.com/watch?v=izGZsZxOq9U

[1] U pitanju su zdravstvo, prosveta, obrazovanje, privatizacija, javne nabavke, policija, carine, porezi, lokalna samouprava, a oblasti su određene Akcionim planom za poglavlje 23.

[2] Između februara i novembra 2020. zakonodavna aktivnost je u potpunosti zamrla, prvo tokom vanrednog i predizbornog stanja, a potom zbog tromesečnog čekanja na formiranje Vlade. U celom tom periodu čak ni ministarstva nisu iznosila nacrte zakona na javnu raspravu, iako za to nije postojala pravna prepreka.