Javne nabavke i javno privatna partnerstva - između solidnih propisa i loše prakse
Javne nabavke u Srbiji su sve manje javne, i pored toga što su osnovni propisi u ovoj oblasti uglavnom usklađeni sa evropskim standardima – pokazuju nalazi istraživanja koje je danas predstavila Transparentnost Srbija.
Koliko god da je stanje u javnim nabavkama loše, ono je još lošije kada je reč o javno-privatnim partnerstvima. Naime, ovde čak ni Zakon nije usklađen sa EU standardima. Pored brojnih nedostataka u ovom zakonu, koje se tiču ne samo EU standarda, već i transparentnosti postupka, veliki problem u praksi predstavlja nedostupnost podataka o tome da li uopšte i na koji način državni organi vrše nadzor nad ispunjavanjem ugovornih obaveza privatnog partnera, rekao je programski direktor TS Nemanja Nenadić.
Javnost ugovaranja nabavki je ugrožena na pet načina. Prvi je taj što Vlada Srbije ugovara direktno izvođače radova, uz korišćenje međudržavnih sporazuma kao pravnog pokrića za takve aranžmane. Ovaj vid podrivanja javnih nabavki je najopasniji, jer se kroz njega ugovaraju poslovi vredni milijarde evra, pri čemu ne samo izbor firme, već i cena koja će biti plaćena nisu podvrgnuti ni skupštinskoj niti javnoj kontroli.
Drugi način je primena pravila iz posebnih zakona za jedan ili više projekata umesto Zakona o javnim nabavkama, a najvidljiviji primeri u proteklom periodu se odnose na linijsku infrastrukturu i državnu stanogradnju.
Paradoksalno, do veoma značajnog smanjenja javnosti je došlo ne samo kršenjem i zaobilaženjem primene Zakona o javnim nabavkama, već upravo zbog primene njegovih odredaba. Naime, podizanje letvice iznad koje se moraju raspisivati javne nabavke, sa nekadašnjih 500 hiljada dinara na iznose od jednog do 20 miliona dinara (u zavisnosti od predmeta i vrste naručioca), očigledno je drastično smanjilo transparentnost. Tako je na Portalu javnih nabavki u 2019. bilo objavljivano u proseku preko 5000 postupaka mesečno, u prvih pet meseci 2021. godine takvih oglasa je bilo tek nešto više od 3000 mesečno[1].
Četvrti vid umanjenja javnosti ogleda se u tome što neki bitni dokumenti koji su ranije obavezno objavljivani, sada više nisu dostupni na Portalu – to su pre svega konkursna dokumentacija i mišljenja Kancelarije za javne nabavke kada se sprovodi pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva. Upravo ovo je vrsta nabavki kod koje se navodna hitnost najčešće koristi kao izgovor za skraćivanje procedura. Ne samo da se ovi dokumenti ne objavljuju na Portalu, već ih naručioci ne dostavljaju ni po zahtevima za pristup informacijama, kao na primer, u slučaju nabavke za opremanje COVID bolnica u Batajnici ili kupovine vitaminskih paketa za penzionere.
Peti vid drastičnog umanjenja transparentnosti odnosi se na činjenicu da je Vlada Srbije sve nabavke koje se sprovode u vezi sa pandemijom proglasila za poverljive, iako takva tajnost nije u skladu ni sa starim ni sa važećim Zakonom o javnim nabavkama. Kako je pokazalo nedavno objavljeno međunarodno istraživanje[2], Srbija je u pogledu ovog parametra nalazi u grupi najlošije rangiranih država.
Sve ovo, kao i brojni drugi činioci se negativno odrazilo i na konkurenciju u javnim nabavkama. Konkurencija se takođe narušava kroz postavljanje diskriminatornih uslova za učešće na tenderima, za šta ilustrativni primer predstavljaju brojni slučajevi kupovine i zakupa automobila. Čak i kada nabavka nije nameštena kroz postavljanje kriterijuma tako da ih može ispuniti samo jedan ponuđač, očigledno je da se naručioci ne trude dovoljno da obezbede konkurenciju, na primer tako što bi uputili pozive svim firmama koje mogu da isporuče određenu robu, usluge ili radove. Takođe, uočeno je da naručioci za pripremu ponuda za veoma složene nabavke ostavljaju minimalni zakonski rok i ne vrše adekvatno ispitivanje tržišta. Pored toga, brojne su situacije u kojima je sporna svrsishodnost javnih nabavki – za šta su ponovo dobar primer situacije u kojima se naručioci opredeljuju da automobile zakupe umesto da ih kupe, iako je to na duži rok manje isplativo.
Zloupotrebe kod javnih nabavki uglavnom ostaju neispitane i nekažnjene. Za krivično delo „Zloupotreba u vezi sa javnom nabavkom“ u 2020 prijavljeno je 89 lica, što je za 18 % manje u odnosu na 2019. Tokom godine je odbačeno 45 prijava (jedna četvrtina) svih koje su bile u radu. Broj optužnih akata je bio sličan kao i 2019 (24, odnosno 25), doneta je 21 osuđujuća presuda, od kojih čak 20 uslovnih osuda, dok je godinu dana ranije bilo deset osuda. Iako je reč o imovinskom krivičnom delu, mera oduzimanja imovinske koristi nije izricana, saopštila je Zlata Đorđević.
Za prekršajno gonjenje, gde sistem uopšte nije funkcionisao zbog neusaglašenosti Zakona o javnim nabavkama i Zakona o prekršajima od 2013. do 2020. još nema objavljenih podataka za prošlu godinu.
Jedan od razloga za veliki broj neotkrivenih i nekažnjenih nepravilnosti leži u neodgovarajućem mehanizmu nadzora. Kancelarija za javne nabavke je predvidela da se monitoringom postupaka javnih nabavki bavi samo pet službenika. Tokom 2020. Kancelarija je vršila monitoring konkursne dokumentacije u 274 slučaja, a postupala je i u 42 slučaja po zahtevima tužilaštva, policije i Agencije za sprečavanje korupcije, kao i u 35 predmeta po prijavama privrednih subjekata i drugih lica. To znači da je monitoringu bio podvrgnut tek jedan od 400 postupaka nabavki.
Stvari stoje još gore kada je reč o nadzoru nad izvršenjem ugovora. Novi Zakon o javnim nabavkama je tu propisao nadležnost Ministarstva finansija. Međutim, ostalo je nedorečeno na koji način i u kojem obimu će Ministarstvo vršiti ovaj nadzor. Izveštaj o sprovedenom nadzoru ne postoji, iako bi upravo podaci iz tog izveštaja trebalo da budu jedan od pokazatelja za ostvarivanje napretka na polju evropskih integracija u ovoj oblasti. Na neophodnost snažnijeg nadzora jasno ukazuju i podaci koje objavljuje Državna revizorska institucija. Tokom 2020. godine, DRI je utvrdila nepravilnosti kod 14,24%.
Sve to ukazuje na neophodnost da se pri sledećim izmenama Zakona, koje su planirane do kraja godine, na osnovu Medijske strategije, radi boljeg uređivanja pitanja nabavke medijskih usluga, isprave i drugi uočeni nedostaci.
Snimak konferencije na Youtube kanalu TS: https://www.youtube.com/channel/UCO1y-64F7viGhLpgwuAGmBw
[1] Posledice promene zakona su u 2020. bile još drastičnije – iako su i stari i novi zakon bili na snazi po šest meseci, čak 12 puta više ugovora je zaključeno po odredbama ranijeg propisa.
