I dalje bez strateškog pristupa u borbi protiv korupcije

Monitoring sprovođenja antikorupcijske strategije i pratećeg akcionog plana tokom 2015, koji je sprovela Transparentnost – Srbija pokazao je da većina planiranih aktivnosti nije realizovana (monitoring se odnosi na četiri oblasti Strategije – političke aktivnosti, javne finansije, javno-privatno partnerstvo i privatizacija i prevencija), čime su ponovljeni loši rezultati iz prve godine primene Strategije. Tako je u 2015. godini u potpunosti ispunjeno samo 14% posmatranih mera, a delimično još toliko. To je u zbiru (28%) neznantno veći procenat procenat nego prethodne godine (26%), ali je zato višestruko povećan broj neispunjenih mera - sa 15,5% na 43%.

Obeshrabruje to što su ovakvi rezultati postignuti uz nikad bolje spoljne uslove za sprovođenje antikorupcijskih mera - stabilna politička većina, borba protiv korpcije proglašena za politički prioritet, veza sa evropskim integracijama, podrška međunarodnih institucija i građana, postojanje više nadležnih organa (Vladino koordinaciono telo, Vladin Savet za borbu protiv korupcije i Agencija za borbu protiv korupcije).

Kao glavni razlozi za slab rezultat mogu se istaći neaktivnost Narodne skupštine (u 2015. godini nije razmatrala zaključke nadležnih odbora povodom godišnjeg izveštaja Agencije za 2014. godinu i izveštaja o sprovođenju Strategije i Akcionog plana), odsustvo odgovornosti za nesprovođenje mera i korišćenje izrade Akcionog plana za poglavlje 23 evrointegracija kao izgovora za pomeranje rokova.

Nalazi istraživanja nedvosmisleno potvrđuju bojazni koje je TS iznosila prilikom izrade Strategije, kao i pri predstavljanju prošlogodišnjeg monitoringa. Strategija nema realnu šansu za uspeh bez delotvornog sistema odgovornosti rukovodilaca instuitucija za neispunjenje obaveza. Kao što ni prethodna Strategija (iz 2005) nije doživela neuspeh zbog slabosti planiranih mera, već zbog toga što nije bila dovoljno ozbiljno shvaćena, tako ni aktuelni akt neće doneti promene ukoliko bude bio tretiran kao neobavezujući deo Vladine i Skupštinske agende.

foto: www.mc.rs

Oblast: Političke aktivnosti: u potpunosti je ispunjena samo jedna od 21 predviđene mere

Ukupno predviđenih mera: 21

U potpunosti ispunjeno: 1

Delimično ispunjeno: 2

U toku: 8

Neispunjeno: 9

Nema podataka: 1

U primeni Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, nastavljene su problematične pojave kao i ranijih godina (humnaitarne aktivnosti političkih stranaka). Nije preduzeto ništa u pravcu izmene Zakona u skladu sa Strategijom.  U pogledu kontrole finansiranja političkih aktivnosti, primetan je izvestan napredak u odnosu na prethodne godine, u pogledu obuhvata kontrole koju je sprovela Agencija za borbu protiv korupcije, a manjih pomaka ima i na polju kažnjavanja prekršaja iz Zakona o finansiranju političkih aktivnosti.

Kad je reč o sukobu interesa i kontroli imovine i prihoda javnih funkcionera, potrebno je izmeniti zakonski okvir. Međutim, i pored toga što je rad počeo pre godinu dana, bilo je mnogo problema i još uvek nije izvesno kada će biti okončan i sa kakvim rezultatima.

Pravila o javnim raspravama iz Poslovnika Vlade se ne poštuju u mnogim bitnim slučajevima, čak i kada je reč o aktima koji po oba merila ispunjavaju uslove da javna rasprava bude održana (interesovanje javnosti i obuhvat promena). I kada je učešće javnosti omogućeno u svemu u skladu sa Poslovnikom, učesnici ne dobijaju uvek informacije o tome zbog čega su njihovi predlozi prihvaćeni ili odbijeni, a ne postoji ni praksa objavljivanja prispelih predloga i sugestija16.

Poseban problem je nemogućnost građana da na bilo koji način utiču na sadržaj najvažnijeg dokumenta, od kojeg zavisi u velikoj meri i primena svih drugih propisa – budžeta.

Nije donet zakon koji bi uredio lobiranje. Razmatranje antikorupcijskih (ili korupcijskih) efekata pojedinih propisa u proceduri sve češće je predmet interesovanja javnosti i rasprava pred nadležnim organima, ali još uvek nije predmet sistemskog prethodnog ispitivanja, bilo od strane organa koji priprema akt, Agencije za borbu protiv korupcije ili Narodne skupštine.

Oblast: Javne finansije: oblast sa najviše mera i sa najviše ispunjenih mera - od 44 mere, potpuno je ispunjeno 10

Ukupno predviđenih mera: 44

U potpunosti ispunjeno: 10

Delimično ispunjeno: 6

U toku: 6

Neispunjeno: 13

Nema podataka: 6

Nisu dospele: 3

Stepen ispunjenja je znatno bolji u oblasti javnih finansija (10 od 44 mera). Međutim, ti uspesi se uglavnom ne mogu pripisati sprovođenju antikorupcijske strategije, već ispunjavanju drugih planova državnih organa (npr. Poreska uprava, Uprava carina, DRI, Ministarstvo finansija, Uprava za javne nabavke). Ovo poglavlje Strategije je potrebno bitno dopuniti kako bi bilo jasnije koje mere treba sprovesti upravo zbog rizika od korupcije (npr. selektivnost u naplati javnih prihoda, saradnja između raznih kontrolnih organa, narušavanje sistema javnih nabavki kroz posebne propise...).

Utisak je da je Poreska uprava povećala efikasnost svoga rada, i to bez preduzimanja medijski zanimljivih akcija, kao što je bila praksa krajem 2014. godine. Nije bilo podataka koji bi ukazali na to da je Poreska uprava bila uključena u kontrolu finansiranja političkih stranaka ili kontrolu imovine i prihoda javnih funkcionera (osim kroz dostavljanje traženih podataka Agenciji za borbu protiv korupcije).

U oblasti javnih nabavki aktivnosti su bile dinamične, budući da je 2015 došlo do bitnih izmena Zakona. Julske izmene su zapamćene po tome što su došle bez ikakve javne rasprave. To je bio direktan udarac i samoj Narodnoj skupštini, čiji je Odbor za finansije trebalo da pripremi izmene i dopune Zakona o javnim nabavkama.  Među rešenjima izmenjenog zakona ima korisnih, nejasnih ali i potencijalno štetnih. Poseban problem za sistem javnih nabavki, ali i za druge vidove raspolaganja javnim sredstvima predstavlja usvajanje takozvanog lex specialis-a, za projekat „Beograd na vodi“. Između ostalog, ovim zakonom je predviđena i mogućnost da se javne nabavke povere investitoru u zamenu za plaćanje doprinosa za građevinsko zemljište.

Oblast: Privatizacija i javno-privatno partnerstvo: Nijedna mera nije u potpunosti ispunjena, a samo jedna je delimično ispunjena

 Ukupno predviđenih mera: 15

U potpunosti ispunjeno: 0

Delimično ispunjeno: 1

U toku: 2

Neispunjeno: 8

Nema podataka: 2

Nisu dospele: 2

Ni jedan od tri cilja formulisana strategijom u okviru ove oblasti nije ostvaren. Za taj propust postoji nekoliko razloga.  Osnovni je to što ni ovde, kao ni u mnogim drugim oblastima, Strategija nije bila shvaćena kao pokretač promena. Ako su se neke stvari i menjale, to nije bilo zbog ove Strategije i Akcionog plana, već zbog drugih prioritetnih politika. To je vidljivo čak i kada su kao razlog za zakonske izmene navođeni problemi rizika od korupcije koje treba rešavati.

Drugi razlog jeste to što je Strategija propustila da identifikuje jedan važan modalitet poslovanja koje nosi sa sobom rizik od korupcije, usled manjka transparentnosti i konkurencije i analiza efekata i altrenativa. To je pitanje primene međunarodnih ugovora, odnosno privatizacija i JPP koje su sprovedene bez primene domaćih zakona, uz poziv na neki od bilateralnih sporazuma. Iako su i ranije bili prisutni, sada su ovi modaliteti poslovanja postali veoma značajni po obimu i vrednosti.

Kad je reč o konkretnim propustima, može se uočiti da je nesipunjenje obaveza iz AP bilo lančano uzrokovano propustom u prvom koraku – da se izvrši analiza rizika u relevantnim propisima. Posebno onespokojava to što ovaj problem nije rešen i pored toga što su ključne institucije zaključile memorandum o saradnji i dva puta diskutovale o problemima u oblasti privatizacije.

Oblast: Prevencija korupcije: oblast sa najviše neispunjenih mera - čak 16 od 27

Ukupno predviđenih mera: 27

U potpunosti ispunjeno: 4

Delimično ispunjeno: 6

U toku: 1

Neispunjeno: 16

Tokom 2015. aktivnosti na prevenciji korupcije nisu bile naročito snažne. Ne samo da sama Strategije nije obuhvatila sve bitne oblasti prevencije korupcije, već u praksi ni te aktivnosti nisu urađene uopšte ili nisu urađene u predviđenim rokovima. Usled toga, stanje se tek neznatno popravilo u odnosu na ono iz prethodne godine i iz doba donošenja Strategija i AP.

Agencija za borbu protiv korupcije je napravila napredak u pogledu analiza rizika od korupcije u vezi sa donošenjem novih zakona i drugih propisa. Delotvornost takvih aktivnosti Agencije zavisila je u velikoj meri od dobre volje organa državne uprave koji pripremaju zakone – da li će Agencija dobiti priliku da se izjasni na tekst, pre nego što bude objavljen.  U sklopu monitoringa nije zapaženo da su drugi organi vršili u većem obimu analizu rizika od korupcije prilikom izrade drugih propisa (t.j. samoinicijativno, nevezano za postupanje Agencije). Analiza takve vrste nije vršena čak ni kada je reč o direktno antikoruptivnim zakonima, kao što su, na primer, nacrt izmena i dopuna Krivičnog zakonika iz maja 20151 i izmene i dopune Zakona o javnim nabavkama iz jula 2015, a naravno ni u brojnim zakonima koji su stvorili opasnost od nastanka korupcije.

U proteklom periodu nije bilo bitnih promena koje se odnose na način zapošljavanja i napredovanja u organima vlasti, a koje bi bile planirane u antikorupcijskom AP za ovaj period. U radnim propisima su vršene izmene. Međutim, njihov cilj je bio da se smanji budžetsko opterećenje kroz zapošljavanje u javnom sektoru (ograničenje broja zaposlenih), a ne da se uredi na neki suštinski drugačiji način vršenje zapošljavanja i napredovanje u službi.

Posebno treba naglasiti da su prekršene norme važećih propisa koji već uređuju zapošljavanje putem konkursa. Nastavljeno je i kršenje Zakona o javnim preduzećima, gde konkursi za pojedina direktorska mesta nisu okončani još od sredine 2013. godine, a u međuvremenu tim preduzećima upravljaju vršioci dužnosti, postavljeni bez kriterijuma i nadmetanja.

Nije bilo krupnijeg napretka ni u pogledu transparentnosti rada vlasti koji su bili predmet ovog monitoringa. Izuzetak su neke od promena u Zakonu o javnim nabavkama, gde je proširen krug dokumenata koji će biti objavljivani na Portalu javnih nabavki, kao i novi medijski propisi, čija je primena počela ove godine (veći broj informacija o konkursima za finansiranje medija se objavljuje). Generalno, postoji trend da se sve veći broj informacija objavljuje na internetu, i odredbe novih propisa redovno predviđaju i takvu mogućnost ili obavezu, ali se i dalje postavljaju ograničenja koja nisu uvek opravdana. Nije bilo napretka kada je reč o objavljivanju informacija o radu Vlade (obrazloženja odluka, zaključci).

Specifična pojava tokom ove i prethodne godine bilo je javno obećanje objavljivanja pojedinih ugovora u određeno vreme ili pod određenim uslovom, nakon čega bi stizalo novo obećanje, i tako dalje. Primer za ovo je slučaj ugovora o formiranju zajedničkog preduzeća za „Beograd na vodi“, gde je nakon više godina od najave izgradnje, ugovor objavljen na sajtu Vlade tek nakon što je u potpunosti stupio na snagu i pet meseci nakon potpisivanja. Druga zapažena pojava su novi modaliteti za uskraćivanje prava na pristup informacijama. Tako se, tokom 2015. prvi put dogodilo da organi vlasti uskrate pristup dokumentima pozivajući se neosnovano na odredbu člana 45. Zakona o zaštiti konkurencije.

Zakon  o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja nije izmenjen, rokovi su probijeni a novi, veoma daleki, utvrđeni su u AP za poglavlje 23, za šta nema opravdanja. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu je formiralo radnu grupu, ali nije još uvek u potpunosti poznato šta će biti osnov njenog rada i u kojoj meri će pravac promena tražiti u ovoj Strategiji,

Nije bilo promena u regulativi ili praksi koje bi stvorile povoljnije uslove za aktivnije učešće građana i civilnog društva u borbi protiv korupcije. Podrška države je izostala i tamo gde je mogla biti pružena, bez angažovanja finansijskih resursa – kroz razmatranje preporuka koje civilni sektor upućuje organima vlasti, čak i u slučajevima kada su bile podrobno arugmentovane. Štaviše, zabeleženi su i brojni slučajevi osporavanja uloge građanskog društva kao kritičara i kontrolora vlasti.

U pogledu razmatranja izveštaja nezavisnih organa načinjen je korak nazad u odnosu na ranije godine. Resorni odbori su razmatrali izveštaje nezavisnih državnih organa za 2014. godinu, 2. jula 2015. Međutim, ni pola godine kasnije Narodna skupština se nije izjasnila o tim izveštajima.

Počela je primena Zakona o zaštiti uzbunjivača. Pokazalo se da odlaganje početka primene nije bilo valjano iskorišćeno (nije dopunjen Krivični zakonik), i da je bilo nepotrebno dugačko. Naime, obuke za sudije koje su predstavljene kao uslov primene Zakona su bile jednodnevne i bez organizovane provere znanja. Na samom početku primene Zakona bilo je problema naročito u vezi sa zaštitom lica koja su uzbunila u periodu od usvajanja do početka primene Zakona, ali su one razrešene u korist uzbunjivača. S druge strane, mnogi poznati uzbunjivači iz doba pre donošenja Zakona, nastavili su da trpe odmazdu.

Nema naznaka o tome na koji način će i kada biti uspostavljen jedinstven sistem za sprečavanje sukoba interesa zaposlenih u javnom sektoru, koji bi zamenio sadašnje šarenilo i odsustvo pravila.

Ceo izveštaj možete preuzeti OVDE.