Aktuelni predlozi zakona, GCB, izveštaj o napretku

Transparentnost Srbija predstavila je 22. novembra, na konferenciji za novinare, osvrt na aktuelne Vladine predloge antikorupcijskih zakona (predlog Zakona o izmenama i dopunama Krivičnog zakonika, predlog Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije i Nacrt zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije).

Predstavili smo i istraživanje o korupciji – rezultate Globalnog barometra korupcije Transpareny International 2016. za EU i region, kao i osvrt na Izveštaj Evropske komisije o Srbiji za 2016.

U kontekstu izveštaja Evropske komisije, koja traži rezultate u borbi protiv korupcije ne visokom nivou i razmatra kapacitete istražnih organa, nalaza istraživanja Globalnog barometra korupcije koji pokazuju nepoznovanje građana o tome kome treba da prijave korupciju i nepoverenje u te organe, kao i aktuelne predloge antikorupcijskih zakona, predsednik TS profesor Vladimir Goati se u uvodnom izlaganju osvrnuo na problem planiranja kapaciteta državnih organa za borbu protiv korupcije. Tako, kao što je ukazao, desetogodišnji sudski proces protiv osumnjičenih za korupciju na kragujevačkom Pravnom fakultetu, dokaz je neadekvatnog planiranja. Između ostalog, zbog velikog broja optuženih i mogućnosti da se zbog odsustva odlaže suđenje, taj sudski proces i dalje traje.

Izmene Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Programski direktor TS Nemanja Nenadić, ukazao je da se sa izmenama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije uveliko kasni. Rokovi iz strateških akata su odavno probijeni, a zatim odlagani. Na ove izmene značajnu pažnju obraća i Evropska komisija, koja je ovo kašnjenje konstatovala i u svom poslednjem Izveštaju o napretku. Nacrt novog Zakona, na kojem se dosta radilo je promovisan pre mesec i po dana, ali do sada, osim rasprave koju je organizovala Agencija u saradnji sa Fakultetom političkih nauka u Beogradu, nije bilo javne razmene mišljenja. Takva rasprava bi bila neophodna i u ovoj i u potonjoj fazi, kada Zakon bude došao u Skupštinu (npr. u formi javnog slušanja).

TS je imala predstavnika u radnoj grupi (Nemanja Nenadić), ali su ipak brojni predlozi koji nisu ušli u Nacrt. Među najvažnijim primedbama u tom pogledu TS ističe odsustvo normi o obelodanjivanju i rešavanju sukobu interesa kod savetnika (nisu ni javni funkcioneri, ni javni službenici), nepotpune norme koje bi sprečile ozbiljan problem vođenja funkcionerske kampanje, kao i nedovoljno precizne norme u pogledu obaveza Agencije kod provere imovine i prihoda funkcionera.

TS je saglasna sa brojnim komentarima koje je na ovaj Nacrt dala Agencije za borbu protiv korupcije, u pogledu rešavanja pitanja kumulacije funkcija, zastarelosti gonjenja preporuka, budžeta za rad Agencije, preciziranja normi u brojnim slučajevima. I primedbe Agencije koje se odnose na neadekvatan status zaposlenih (veće obaveze i ograničenja – iste plate) su na mestu i dobro obrazložene, ali bi trebalo naći rešenje koje će biti saglasno ukupnom sistemu plata u javnom sektoru. Kod osmišljavanja konačne verzije novog zakona treba voditi računa i o tome da se razjasni uloga Agencije u kontroli finansiranja političkih subjekata. Iako pravno nije nužno da se u ovom zakonu govori o tom pitanju, sama činjenica da je izostavljeno pominjanje nadležnosti Agencije na ovom polju budi sumnju u postojanje planova da joj ove nadležnosti budu oduzete, što bi se nesumnjivo štetno odrazilo na vršenje kontrole na predstojećim predsedničkim izborima. Pored toga, treba imati u vidu da bi norme ovog zakona trebalo da budu u saglasnosti sa rešenjima iz drugog akta, čije je donošenje najavljeno – Zakona o ispitivanju porekla imovine – ali da za sada nema naznaka kakva pravila bi taj zakon trebalo da sadrži. Najzad, o pitanjima sukoba interesa i statusa Agencije kao nezavisnog državnog organa i brojnim drugim pitanjima treba voditi računa i prilikom predstojećih izmena Ustava Republike Srbije

Globalni barometar korupcije za Evropu i srednji Aziju

Izvršni direktor TS Bojana Medenica predstavila je ključne nalaze Globalnog barometra - istraživanja o korupciji Transparency International za Evropu i srednju Aziju 2015/2016.

U Evropi i srednjoj Aziji trećina ispitanika vidi korupciju kao jedan od tri najozbiljnija problema u zemlji. Udeo ljudi koji imaju takvo mišljenje je najveći na Kosovu, u Španiji i Moldaviji.

Više od polovine građana smatra da se njihove vlade loše bore protiv korupcije. Najgore mišljenje o učinku svojih vlasti imaju građani Ukrajine, Moldavije, BiH i Španije (preko 80 % negativnih ocena), dok su manje od 30% negativnih ocena dobile samo vlasti u Švedskoj i Švajcarskoj.

Poltičari nemaju dobar glas u većini zemalja. Jedna trećina građana smatra da je većina poslanikai članova Vlade korumpirana.

Građani širom kontinenta smatraju da bogati ljudi vrše neprimereni uticaj na donošenje odluka vlasti. Čak 60% ispitanika smatra da je taj uticaj prevelik i traži strožija pravila da bi se on ograničio. Ovakva mišljenja su naročito izražena u Španiji i Portugaliji.

Sitna korupcija je i dalje veoma raširena i to najviše u zemljama bivšeg SSSR-a, a rekorder je Tadžikistan, sa preko polovine korisnika usluga javnog sektora koji su dali mito u prethodnih godinu dana. Da ni ulazak u EU nije brana korupciji pokazuju rezultati istraživanja za Rumuniju i Litvaniju, sa preko 20% građana koji su podmićivali.

Ispitanici misle da je najbolji način za borbu protiv korupcije odbijanje da se plati mito i prijavljivanje korupcije. Prijavljivanje kao rešenje najviše vide građani zemalja EU. S druge strane preko jedne četvrtine ispitanika smatra da se protiv korupcije ne može ništa učiniti.

Kao glavni razlog za neprijavljivanje korupcije građani navode strah od posledica (30%). Da stvar bude lošija, mnogi (38%) misle da prijavljivanje korupcije nije društveno prihvatljivo.

Transparency International kao rešenja za neke od navedenih problema predlaže:

• da države i institucije EU usvoje transparentna pravila o lobiranju, kako bi se pratio proces donošenja odluka, i kako bi informacije o svim lobističkim aktivnostima bile dostupne javnosti
• da države, a naročito one koje su kandidati za ulazak u EU i zemlje bivšeg SSSR-a, treba da umanje uticaj izvršne vlasti na sudove i javno tužilaštvo, tako što će obezbediti da sistem imenovanja, premeštaja i razrešenja bude transparentan i objektivan
• Države moraju da usvoje i primene sveobuhvatne zakone kako bi zaštitili uzbunjivače, a ti zakoni treba da se zasniaju na preovlađujućim međunarodnim standardima, uključujući i one koje su razvili Transparency International i Savet Evrope
• Vlada i privatni sektor moraju da podrže uzbunjivače i lica koja prijavljuju korupciju i da obezbede postupanje po predmetu prijave

Više detalja na http://www.transparentnost.org.rs/index.php/sr/istraivanja-o-korupciji/globalni-barometar-korupcije-gcb i na https://www.transparency.org/research/gcb/gcb_2015_16

Izveštaj Evropske komisije o Srbiji za 2016

U osvrtu na izveštaj Evropske komisije o Srbiji za 2016, na deo o korupciji, Nemanja Nenadić je ocenio da izveštaj sadrži preporuke i ocene stanja koje su dobro formulisane. U delu koji se odnosi na borbu protiv korupcije nismo zapazili ni jednu pogrešnu konstataciju ili preporuku.Ipak, Transparentnost Srbija smatra da bi značaj koji se daje pojedinim problemima ili rešenjima, to jest redosled priroriteta za borbu protiv korupcije, mogao biti drugačiji. Još važnije je da se pri čitanju i tumačenju briselskih poruka razume da Izveštaj ne obuhvata sva ključna pitanja borbe protiv korupcije.

Struktura ovogodišnjeg izveštaja je neobična. Naime, deo o korupciji u okviru početnih „političkih kriterijuma“ ne predstavlja samo skraćenu verziju opisa stanja i rezultata koji se daje u okviru poglavlja 23, već poseban tekst, pri čemu ugao posmatranja i uključivanja informacija u jedno ili u drugo poglavlje nisu uvek jasno prepoznatljivi.Pored toga, u sažetku izveštaja, pripremljenom unapred za novinare, nisu se našle neke od ključnih poruka koje se mogu pročitati u širem tekstu – da „nije ostvaren napredak u ostvarivanju prošlogodišnjih preporuka“.

Transparentnost Srbija smatra da je, sveukupno gledano, Izveštaj koristan za građane Srbije (i šteta je što će se sledeći pojaviti tek u martu 2018). Koliko će poruke iz Izveštaja biti korisne za nosioce vlasti,zavisi od toga šta im je cilj. Ako su voljni da kroz izgradnju institucija i vladavinu prava donesu Srbiji suštinski napredak, kritike i preporuke iz EK (a još pre one koje dobiju od sopstvenih građana), biće im od pomoći. Ako je vlastima jedini cilj da izveštaj bude „pozitivno intoniran“, kao što se može zaključiti po dosadašnjim reakcijama, onda će Srbija propustiti jedinstvenu priliku za antikorupcijske reforme, čak i ako bude na kraju primljena u EU. 

Pitanja primene zakona

Transparentnost Srbija izražava zadovoljstvo zato što Evropska komisija ovaj put izričito pominje problem javnih preduzeća („naročito ranjiva od korupcije“), ali smatra da je lošoj primeni Zakona o javnim preduzećima u svim njegovim aspektima (depolitizacija, javnost, odgovornost) trebalo posvetiti više pažnje.

Isto tako, dobro je za buduće reforme u Srbiji to što se navodi da je nedovoljno razvijen nezavisni nadzor za utvrđivanje nepravilnosti u vezi sa radom državnih firmi, kao i kod javno-privatnih i strateških partnerstava. Ovo su problemi na koje TS godinama ukazuje i smatramo izuzetno važnim što su postali predmet interesovanja EU. Međutim, problem je daleko veći – čak i kada mehanizmi kontrole ovih ugovornih aranžmana postoje u zakonima Srbije, oni se ne koriste kada se veliki infrastrukturni projekti realizuju na osnovu međudržavnih sporazuma. Sadašnji pomen ovih problema u izveštaju EK budi nadu da će se  problemi te vrste naći na dnevnom redu budućeg razmatranja napretka Srbije u procesu EU integracija. Ipak, može se konstatovati da su te poruke iz EK još uvek suviše „stidljive“ da bi se mogla očekivati brza reakcija državnih organa Srbije, koja izostaje i kod mnogo eksplicitnije pomenutih tema.

TS ističe da je naročito značajna konstatacija problema „zamagljene razlike između državnih i partijskih aktivnosti“ javnih funkcionera tokom izborne kampanje, u vezi sa čime podsećamo da je TS incirala preciziranje zakonskih obaveza i ograničenja, što još uvek nije prihvaćeno.

Pitanje statistika je veoma važan segment izveštaja EK, zato što se kroz njega prati i primena zakona (tzv.“track record“). I ovaj put se dogodilo da javnost u Srbiji saznaje neke podatke o delovanju državnih organa Srbije iz izveštaja EK, a ne iz javno dostupnih statističkih pregleda i izveštaja javnog policije, javnog tužilaštva i sudova. Međutim, postavlja se opravdano i pitanje obuhvata statistike kada je reč o korupciji. Naime, broj od preko osam hiljada prijavljenih slučajeva korupcije u 2015. izaziva sumnju, jer se pokazalo da se u statistikama obuhvataju i neka krivična dela koja sa korupcijom nemaju veze. Izveštaj sadrži i detaljan prikaz delovanja Agencije za borbu protiv korupcije, u oblasti sukoba interesa i finansiranja političkih stranaka.

U pogledu suzbijanja korupcije EK kritikuje to što se ne koriste sistematski finansijske istrage. S druge strane, EK primećuje da policija i tužilaštvo „češće koriste“ proaktivne istrage, ali da u tome postoje prepreke – manjak opreme, obuke i platfromi za bezubednu razmenu informacija. U vezi sa ovim, TS smatra da bi se daleko pre moglo govoriti o problemu nedostatka volje da se sprovode takve istrage i koriste istražne tehnike, nego što je reč o nedostatku sredstava.

Na sličan način, tačni su ali nepotpuni navodi iz dela izveštaja u kojem EK izražava ozbiljnu bojazan zbog toga što političari često komentarišu istrage i sudske odluke o korupciji, kao i „curenje“ informacija o istragama ka medijima. S druge strane, „brojni slučajevi korupcije visokog profila, uključujući i neke o kojima su izveštavali mediji, još uvek nisu ozbiljno istraženi“. Ovaj problem je tretiran u AP za poglavlje 23, ali na krajnje neodgovarajući način – kao da je reč o manjku znanja i procedura o tome šta se sme kome saopštiti, a ne o ciljanom plasiranju informacija odabranim medijima.

Ocene Evropske komisije su bile relativno blage u vezi sa primenom antikorupcijske strategije i akcionog plana, ali se ipak konstatuje da su rezultati primene „ograničeni“ i da su „brojne mere odložene“. Ne pominju se uzroci ovakvog stanja – potpuno odsustvo odgovornosti u slučaju neispunjavanja obaveza, uključujući i odsustvo reakcije Narodne skupštine na izveštaje Agencije za borbu protiv korupcije. Otuda verovatno proizlazi i zaključak EK na kraju ovog dela izveštaja: „Za borbu protiv korucije u Srbiji nedostaju i dugoročna strateška vizija i politička volja koja bi podstakla reforme.“ 

Donošenje i izmene zakona

Izveštaju se pominje važno pitanje očekivane promene Ustava. TS je, podsećamo, formulisala desetak prioriteta za promenu najvišeg pravnog akta početkom ove godine, tako da treba uvek biti svestan da pitanja izmena Ustava koja su identifikovana u EU strateškim aktima (izmene sastava VSS i DVT) za sada, nisu jedina. U vezi sa tim, ključno je obezbediti da se o izmenama Ustava povede javna rasprava.  Postoji veliki rizik da je ne bude, zato što ne postoji zakonom definisana procedura sprovođenja takvih rasprava pre izmena najvišeg pravnog akta, a postoji prethodno loše iskustvo netransparentnosti procesa pripreme Ustava iz 2006.

U vezi sa pristupom informacijama EK opominje da Zakon još uvek nije promenjen, u cilju da se poveća uspešnost rada Poverenika. U Akcionom planu za poglavlje 23 se pominje ova zakonodavna reforma, ali ništa što bi obezbedilo da se aktuelni zakon dosledno primeni. Izveštaj EK u tom pogledu ide korak dalje, i kao i ranijih godina ukazuje da još uvek nije obezbeđeno izvršenje nekih Poverenikovih odluka.

U izveštaju se govori i o preprekama koje stoje na putu uspešnijem radu Agencije za borbu protiv korupcije (pristup bazama podataka drugih organa), a koji bi trebalo da se reše izmenama ovog akta, kao i o potrebi da se donese Zakon o lobiranju i izmene propisi o sukobu interesa. TS smatra da aktuelni nacrt Zakona o Agenciji (koji nije bio predmet razmatranja EK) treba poboljšati i da nema naznaka o tome kada bi moglo da dođe do promene drugih zakona koji se pominju u izveštaju.

Evropska komisija ističe kao problem preterano korišćenje odredaba Krivičnog zakonika o „zloupotrebi ovlašćenja u privredi“. Po mišljenju TS, političari, pa čak i neki javni tužioci u Srbiji greše kada istrage privrednog kriminala prikazuju kao suzbijanje korupcije, iako u njima nije utvrđeno da je bilo podmićivanja ili učešća bilo kog javnog funkcionera ili službenika. Evropska komisija se u Izveštaju zalaže za promene ove glave Krivičnog zakonika koje bi, između ostalog mogle da rezultiraju i smanjenjem ove konfuzije u budućnosti. Za sada, međutim, može delovati zbunjujuće to što se preporuke o izmenama nekorupcijskih krivičnih dela nalaze u odeljku Izveštaja koji govori o borbi protiv korupcije. Iako se u obrazloženju predloga izmena KZ pominje veza sa EU integracijama, za sada nema potvrde da se ovim izmenama zaista ispunjavaju preporuke EK (izmene KZ su objavljene prekasno da bi bile deo Izveštaja).

Drugi delovi izveštaja

Važno je napomenuti da se pitanjima koja su bitna za borbu protiv korupcije bave i drugi delovi izveštaja koji ovde nisu detaljno analizirani, uključujući tu pitanja slobode izražavanja i rada medija, javnih nabavki, dodeli državne pomoći, reformi javne uprave i pojedinih službi, kao i delovi koji se odnose generalno na rad Narodne skupštine, Vlade, pravosudnih organa i nezavisnih kontrolnih državnih organa.