Transparentnost i učešće javnosti u zakonodavnom procesu i procesu kreiranja politika

Na okruglom stolu „Transparentnost i učešće javnosti u zakonodavnom procesu i procesu kreiranja politika», koji je održan u Beogradu 23. novembra 2016. godine i koji je bio prevashodno namenjen predstavnicima nevladinih organizacija širom Srbije, jedan od izlagača je bio programski direktor Transparentnosti, Nemanja Nenadić. Debatu su inače organizovali Misija OEBS-a u Republici Srbiji i Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, a moderator je bio Žarko Stepanović, vršilac dužnosti direktora Kancelarije Vlade Srbije za saradnju sa civilnim društvom.

Predstavnici MDULS, pomoćnici ministra Dražen Maravić i Saša Mogić, govorili su otvoreno o planovima tog ministarstva u vezi a ovom temom i iskustvima u dosadašnjim javnim raspravma. Posebno je bilo reči o aktuelnom nacrtu izmena Zakona o lokalnoj samoupravi, koja se jednim delom odnosi i na javne rasprave uz zanimljivu novinu (da skupština opštine bude u obavezi da sprovede javnu raspravu kada to zatraži određeni broj građana). Primož Vehar, iz Slovenije, govorio je ispred OECD/SIGMA o standardima te organizacije i iskustvima zemalja regiona.

Nemanja Nenadić je pre svega ukazao da je dobro što se razdvaja transparentnost od uključivanja javnosti, zato što proces pripreme i donošenja zakona i drugih akata može biti transparentan (sve se objavi), ali da nema ni trunke mogućnosti da u njemu učestvuje javnost. I obrnuto, mogući su primeri da pojedini predstavnici civilnog društva ili zainteresovanih strana učestvuju u procesu izrade, ali da nema transparentnosti (npr. javne rasprave o pripremljenom nacrtu). Transparentnost Srbija se zanima i za jedan i za drugi aspekt priče. Kroz aktivno učešće civilnog društva u javnoj raspravi se mogu smanjiti rizici od korupcije u zakonima, tako što će se kroz predloge otkloniti koruptivne odredbe.

S druge strane, osvetljavanje procesa pripreme zakona i drugih odluka treba da omogući da se lakše uoči i spreči unošenje koruptivnih odredbi tokom procesa izrade. Pitanje javnih rasprava je u uskoj vezi sa lobiranjem. TS se ovom temom bavila na mnogo načina – kroz praćenje koliko se poštuju pravila o javnim raspravama na centralnom i lokallnom nivou, kroz aktivno učešće u pojedinim javnim rasrpavama o bitnim propisima, kroz ukazivanje EU i drugim međunarodnim organizacijama na nedovoljnu javnost zakonodavnog postupka, kroz predloge za poboljšanje stanja (Studija o zakonodavnom postupku, koja je objavljena u saradnji sa GIZ), kroz posebnu pažnju pojedinim pitanjima (npr. javnost postupka donošenja budžeta u međunarodnom istraživanju Indeks otvorenosti budžeta i domaćem Indeksu transparentnosti lokalne vlasti). 

Nenadić je podsetio prisutne da je pitanje javnih rasprava u Srbiji tretirano i u nekoliko strateških akaa. Posebno je skrenuo pažnju na to da su probijeni rokovi iz Akcionog plana za primenu Strategije za borbu protiv korupcije u pogledu uređivanja javnih rasprava na svim nivoima. U domenu političkih obećanja, javne rasprave sada nisu dobile pažnju kakvu su imale u ekspozeu premijera iz 2014. godine. Javne rasprave su u određenoj meri i međunarodna obaveza, na osnovu preporuka četvrtog kruga evaluacije GREKO. Postavlja se i pitanje javnih rasprava u procesu izmene Ustava Srbije, kako u pogledu odredaba novog Ustava koje bi garantovale konsultativnost i javnost procesa izrade propisa, ali i odsustva pravila i dobrih iskustava prakse za javne rasprave u izradi samog Ustava. Posebno se osvrnuo i na aktuelni nacrt izmena Zakona o lokalnoj samoupravi, ukazavši da je neprimereno da standardi organizovanja javnih rasprava budu ispod onih koji već postoje na republičkom nivou (Zakon o državnoj upravi i Poslovnik Vlade), i da je glavni nedostatak predloženog rešenja o javnim raspravama to što nije uređeno na koji način se one moraju organizovati i u kojem roku, već samo za koje akte.

Generalno, problemi kod javnih rasprava u Srbiji su to što nema pravnog leka za slučaj da se prekrše pravila o javnim raspravama – zakon ili odluka se ne mogu osporavati zbog povrede procedure. Nema garancija da će svi predlozi biti razmotreni, što obeshrabruje učešće u javnim raspravama. Naime, nije još definisana jasno takva dužnost. Predlozi koje daju drugi učesnici u javnoj raspravi nisu vidljivi što dovodi do gubitka vremena učesnika, ali i onemogućava da se spreči unošenje problematičnih odredaba tokom same rasprave. Javne rasprave se dezavuišu i kada se akti šalju na mišljenje u međunarodne organizacije pre nego što se javna rasprava okonča i pre nego što se sabere u samoj Srbiji znanje o tome kako zakon treba da izgleda. Dalje, dešava se da u proceduru uđe nacrt zakona koji je znatno izmenjen u odnosu na tekst koji je bio na raspravi i da u toj situaciji javnost nema načina da reaguje pravovremeno (naročito ako predlog zakona bude upućen u hitnoj proceduri). Najzad, problem su međunarodni sporazumi koji imaju za efekat da se ne primene domaći zakoni u pojedinim slučajevima. Građani nemaju nikakve mogućnosti da utiču na to šta će biti ugovoreno, a pregovarači nisu ograničeni ničim osim uputstvima koje dobiju od Vlade, tako da se može desiti da se ugovori krupno odstupanje od postojećeg pravnog režima, a da se ono može sprečiti jedino neprihvatanjem celog teksta međunarodnog sporazuma.