TS predstavila istraživanje: Gradski propisi nedovoljno štite od korupcije

Analiza 60 gradskih propisa pokazala je da svi sadrže koruptivne rizike, a da su neki od njih takvog karaktera da mogu prouzrokovati ozbiljnu štetu gradskom budžetu i imovini, saopštila je danas Transparentnost Srbija (TS), predstavljajući analizu rizika od korupcije u propisima koje je doneo Grad Beograd i još 27 gradova.Programski direktor TS Nemanja Nenadić objasnio je da je smisao analize da se utvrdi da li u nekom od aktu lokalne samouprave nije urađeno sve kako treba što može, i dovodi, do korupcije, kako bi se to ispravilo i predupredilo.

Podsetivši da javna rasprava podrazumeva učešće građana, on je naveo da čak 58 odsto gradova uopšte nije uredilo javnu raspravu u donošenju svojih propisa, strategija, akcionih planova, budžeta i svega drugog što lokalne samouprave donose.

Kako je naglasio, to se u principu ne može prevazići primenom postojećih opštih pravila i zakonska rešenja, jer za mnoge propise nije naveden način kako će se konsultovati građani i obaviti javna rasprava.

"Na primer, Zakon o budžetskom sistemu to nije propisano kad je reč o budžetu, pa je apsolutno neophodno da svaki grad i opština donese akt kojim će da uredi ovo pitanje", istakao je Nenadić.

Gradovi imaju obavezu da svojim aktima urede javnu raspravu, što su, ukazao je Nenadić, i uradili na načelnom nivou u svojim statutima - ali to nije dovoljno jer ne znači da je razrađena cela procedura i koja će prava imati učesnici rasprave.

On je rekao da su dobro radili gradovi koji su pratili modele Stalne konferencije gradova i opština, međutim, primećeno i je korišćen i selektivno.

Pa tako, ilustrovao je, ako je je predviđeno da javna rasprava traje 20 dana, određivali su period od 7 do 30 dana što znači da neki akt kod donošenja "može da se provuče da ga građani ne vide".

Govoreći o finansiranju udruženja na konkursima, Nenadić je naveo da je tek oko trećine gradova donelo opšti akt o tome, dok su drugi doneli posebne odluke za razne kategorije - socijalna zaštita, sport.

Prema njegovim rečima, i tamo gde postoji akt, u izrazitoj manjini su gradovi koji unapred precizno uređuju kriterijume i vrednovanja, što omogućava da se oni "prilagode" određenom dobitniku.

Uz to, naveo je, u petini slučajeva je ostavljena mogućnost da se novac iz gradskog budžeta dodeli "naročito važnim" projektima bez konkursa.

Od 28 gradova u Republici Srbiji, svega njih 10 (35%) ima koji uređuje finansiranje programa od javnog interesa koje realizuju udruženja, i koji se može primeniti na sve oblasti. Ostali su doneli akte koji se odnose na pojedine oblasti.

Odluke i pravilnici koji postoje u najvećem broju slučajeva se nadovezuju na odredbe Zakona o udruženjima (član 38) i Uredbe o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja („Sl. glasnik RS“, br. 16/2018).

Međutim, pri pozivanju na odredbe Zakona, gradovi su nedosledni. Iako je članom 38. Zakona predviđeno sufinansiranje aktivnosti udruženja u brojnim oblastima koje taj zakon prepoznaje kao „javni interes“, većina gradova je spisak tih oblasti bitno suzila, a među „žrtvama“ takve regulacije je i „borba protiv korupcije“. Takođe, u nekoliko slučajeva, koriste se termini koji nisu u skladu sa zakonskim („udruženja građana“, „nevladine organizacije“, umesto udruženja).

Kada je reč o Uredbi, glavni nedostatak je to što se njene odredbe prepisuju umesto da se razrade. Tako se u gradskim aktima veoma često mogu naći prepisani kriterijumi za dodelu sredstava iz Uredbe, uz davanje ovlašćenja „nadležnom organu“ (bez određenja) ili nekom od gradskih organa (Gradonačelnik Gradsko veće) da precizira kriterijume u posebnom aktu, umesto da to bude uređeno gradskim pravilnikom / odlukom. Usled toga, gradski akt, koji bi trebalo da donese pravnu sigurnost i da smanji prostor za diskreciono odlučivanje, omogućava da se kriterijumi prilagode očekivanim učesnicima pojedinih konkursa. U tom pogledu ima i nekoliko primera dobre prakse, gde je unapred propisano koji će biti kriterijumi i koliko bodova svaki od njih nosi.

Međutim, postoje i brojni slučajevi gde su kriterijumi propisani, ali je onda dato ovlašćenje da se propišu neki dopunski za svaki pojedinačni konkurs, usled čega se dezavuišu odredbe opšte gradske odluke.

Mnogi gradovi su se opredelili da sredstva daju samo udruženjima koja su registrovana na njihovoj teritoriji, čime su isključili sve druge koji bi možda realizovali kvalitetnije projekte za njihove građane.

Veoma čest nedostatak odnosi se na sukob interesa kod članova komisije koja razmatra predloge – iako po pravilu oni moraju da potpišu izjavu o odsustvu sukoba interesa, nema adekvatne mogućnosti da neko drugi (osim njih samih) prijavi postojanje sukoba interesa, kao i rokovi da se po tom pitanju odluči.

Kada je reč o nadzoru nad sprovođenjem projekata, tipičan nedostatak jeste to što gradski organi, po većini odluka imaju ovlašćenja za vršenje kontrole, ali ne i dužnost da takav nadzor sprovode. Javnost podataka o sprovedenim konkursima i njihovim efektima nije obezbeđena u svim gradovima.

Primećeni su i brojni drugi nedostaci u pravilnicima / odlukama:

• Propust da se propiše minimalno trajanje konkursa
• Dvosmislene odredbe o načinu raspodele, kada nema dovoljno novca za sve projekte
• Traženje da projekat bude overen pečatom
• Nejasno ko je nadležan organ
• Nema pravnih sredstava za osporavanje konkursa
• Nema prava na uvid u podatke o konkursu
• Neusaglašenost sa drugim propisima (omladinska politika)
• Sporan pravni osnov (verske zajednice)

"Apsurdna je situacija da se pozivamo na Hamurabijev zakonik, na Dušanov zakonik a nismo još uvek svesni koliko je normativna delatnost važna i koliko dobra normativna delatnost služi kao prevencija", naglasio je Robert Sepi, navodeći da ova analiza rizika od korupije u lokalnim propisima nije "lov na veštice".

 On je ukazao da je, na osnovu prikupljenih podataka vidljivo da JLS različito pristupaju normativnom uređenju pojedinih pitanja. Naime, neke od JLS nisu donele sve vrste akata koji su bili obuhvaćeni ovim istraživanjem. Tako postoje JLS koje nisu uopšte propisima uredile javne rasprave. Iako donošenje takvih akata nije zakonska obaveza, izuzetno je značajno pravilno i potpuno urediti ovu materiju. S druge strane, postoje JLS koje nisu normativno uredile pribavljanje i raspolaganje stvarima u javnoj svojini, već neposredno primenjuju Uredbu Vlade koja to pitanje reguliše.

Takođe, uočljivo je da JLS sarađuju međusobno prilikom izrade akata. Do takvog zaključka se dolazi upoređivanjem njihove strukture, načina pisanja i faktora rizika od korupcije koje sadrže. Ova zakonomernost nije primećena samo kod poslovnika, od kojih je većina rađena po ugledu na Model poslovnika koji je izradila Stalna konferencija gradova i opština (SKGO), već kod svih vrsta razmatranih akata iako za neke od njih ne postoje izrađeni modeli koji bi mogli da se prilagođavaju.

Poslovnici skupština koji su razmatrani mogu se podeliti uslovno na dve kategorije. Prvu, najveću grupu, čine oni koji su pisani na osnovu Modela SKGO. U okviru ove grupe uočljivo je da postoje poslovnici koji su unapredili većinu rešenja koja su inicijalno propisana u Modelu SKGO. Nažalost, iako njihova rešenja predstavljaju primere dobre prakse koji bi trebalo da budu primenjeni u svim drugim poslovnicima, broj ovih poslovnika je manji u odnosu na broj onih koji ne predstavljaju iskorak u odnosu na rešenja sadržana u Modelu SKGO. U njima se mogu uočiti faktori rizika od korupcije koji su uočeni i u Modelu SKGO.

Posmatrano sa stanovišta faktora rizika, od 4 kategorije dve su široko zastupljene pravne formulacije i nadležnosti i procedure dok su druge dve transparentnost i mehizmi nadzora prisutni u daleko manjem broju. U okviru svake od ovih kategorija u poslovnicima su uočeni tipizirani faktori npr. pravne praznine, manjkave odredbe o upućivanju, nepostojanje konkretnog roka i upotreba nedefinisanih pojmova u okviru prve grupe dok su u okviru druge grupe najbrojniji faktori oni koji se tiču diskrecionog osnova za odlučivanje.

U odlukama koje se tiču raspolaganja stvarima u javnoj svojini, dominantni faktori rizika su pravne praznine, nepostojanje konkretnih rokova i nepostojanje dovoljne transparentnosti organa. Pravne praznine su najprisutnije u delovima odluka koje se odnose na formiranje komisija koje sprovode postupke raspolaganja imovinom i to u delu koji se tiče kriterijuma za izbor članova komisija i načina njihovog odlučivanja. U najvećem broju slučajeva, odluka o tome ko će biti članovi komisije je prepuštena organu koji ih formira jer odredbe ne propisuju bilo kakav kriterijum. Slično tome, vrlo su retke odluke koje precizno propisuju način odlučivanja komisija. Ne može se sa sigurnošću zaključiti šta je uzrok tome ali je veoma mali broj odluka koje propisuju rokove za postupanje tokom postupaka raspolaganja. Kao po pravilu, nakon propisivanja obaveze da se dostavi izveštaj ili donese odluka nedostaju odredbe koje bi precizirale u kom roku je neophodno preduzeti određenu radnju da bi postupak mogao pravilno da se sprovede. Iako ovoj grupi suštinski pripadaju tri različite kategorije akata za sve njih je zajedničko da su izuzetak one odluke koje propisuju obavezu objavljivanja na zvaničnoj veb prezentaciji JLS najvažniji odluka, zapisnika i ugovora dok propisivanje obaveze njihovog objavljivanja na oglasnoj tabli grada predstavlja pravu retkost.

Posebnu kategoriju predstavljaju akti koji regulišu davanje u zakup jer upotrebljavaju formulacije koje omogućavaju široko diskreciono odlučivanje i imaju veliki koruptivni potencijal, kao što su npr. odredbe da sa iznos zakupnine može umanjiti do 50%. 

Pogledajte snimak konferencije na YT kanalu TS.