Borba protiv korupcije – na papiru i u praksi

Sa kolegama iz još četiri organizacije predstavili smo alternativni izveštaji o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23 u delu koji se odnosi na borbu protiv korupcije, a koji definiše ključne mere za sprovođenje preporuka koje je Evropska unija dala Srbiji u procesu pregovora.

Na konferenciji su govorili Nemanja Nenadić, Transparentnost Srbija, Vladimir Erceg, Beogradski centar za bezbednosnu politiku, Ivana Cenerić, Centar za obrazovne politike, Hajrija Mujović, Udruženje pravnika za medicinsko i zdravstveno pravo i Marina Matić Bošković, Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca.

Monitoring sprovođenja 13 preporuka iz Akcionog plana za poglavlje 23 EU integracija i 75 aktivnosti, koji je Transparentnost Srbija sprovodila tokom 2017. i 2018. pokazuje da ni evropske integracije nisu bile dovoljan zamajac za ostvarivanje sistemskog pristupa u borbi protiv korupcije.

Prema našim nalazima, na ovom uzorku je samo 11% aktivnosti realizovano u potpunosti a još 40% deliično do kraja 2017. godine. Akcioni plan za poglavlje 23 usvojen je zvanično 2016, ali su mnoge aktivnosti započete i ranije. Taj dokument je bio deo plana da Srbija ostvari standarde u ovoj oblasti pre 2020.

Grafikon 1: Nalazi TS za 13 posmatranih oblasti (75 aktivnosti)

Praćenje sprovođenja nacionalnih antikorupcijskih dokumenata, donetih na talasu antikorupcijske kampanje koja je figurirala kao najviši politički prioritet tokom 2013, davalo je u 2014. i 2015. slične ili još lošije rezultate. To pokazuje da iskazano političko opredeljenje za borbu protiv korupcije, odnosno pristupanje EU nije bilo praćeno dovoljnom voljom da se obećano ispuni ili da za taj prioritet nisu izdvojena dovoljna sredstva, ljudstvo i vreme.

Stvari se nisu odvijale kako je zamišljeno ni u jednoj od posmatranih oblasti, pri čemu je stanje najlošije kad je reč rešavanju „nezakonitog bogaćenja“, koordinaciji borbe protiv korupcije, razmatranju preporuka Saveta za borbu protiv korupcije, kontroli finansiranja stranaka i sprečavanja sukoba interesa. U nekoliko posmatranih oblasti primena Akcionog plana nije moguća zbog kašnjenja sa zakonskim reformama (sukob interesa, finansiranje partija, javne nabavke i drugo).

Ma koliko bilo zabrinjavajuće to što značajan deo planiranih aktivnosti nije realizovan ni do sredine planiranog sprovođenja ovog akcionog plana, još je veći problem to što ne funkcioniše sistem za rešavanje problema „u hodu“. Neispunjavanje obaveza prolazi bez posledica po odgovorne. Kvartalni izveštaj Vladinog Saveta za praćenje AP za poglavlje 23 konstatuje probleme, ali to uočavanje ne dovodi do ispunjavanja obaveze pre nego što dođe vreme za sledeći izveštaj. Problemi uglavnom ostaju nerešeni i u slučajevima kada su odgovorni organi pogrešno određeni ili kada je neispunjavanje obaveze posledica nedovoljnih resursa. Sistem praćenja ispunjenosti obaveza ustrojen je tako da pruža osnovne informacije o sprovedenim aktivnostima, ali nedovoljne o njihovom kvalitetu i gotovo nikakave o krajnjim efektima. Pored toga, ocene o uspešnosti realizacije koje daje Vladin Savet za poglavlje 23 su previše blagonaklone i zasnovane na stavovima obveznika. Razlike u odnosu na monitoring TS su velike. Prema njihovom viđenju, čak 24% aktivnosti iz istog uzorka je potpuno realizovano, još 21% se „uspešno realizuje“, a 7% je blizu ispunjenja, dok samo 27% nije uopšte ispunjeno.

Grafikon 2: Nalazi Vladinog Saveta za praćenje Akcionog plana za poglavlje 23 koji se odnose na istih 13 posmatranih oblasti (75 aktivnosti)

Akcioni plan za poglavlje 23 je tokom sprovođenja u posmatranim oblastima pokazao neke od svojih nedostataka, od kojih je većina bila vidljiva i u doba kada je pisan. To se naročito odnosi na obuke i druge slične aktivnosti čija svrha i obuhvat nisu dovoljno precizno planirani. U onim oblastima gde su sprovedene ključne aktivnosti, kao što je recimo slučaj sa usvajanjem Zakona o zaštiti uzbunjivača, što se dogodilo i pre početka primene ovog AP, nije ostvaren krajnji cilj – prijavljivanje većeg broja slučajeva korupcije. Upitno je da li bi „naglo buđenje“ u vidu donošenja nekoliko ključnih zakona rešilo sve probleme koji su ovog časa poznati. Naime, ranija analiza i nacrt Zakona o finansiranju političkih aktivnosti kao i nedavna analiza i nacrt izmena Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja pokrivaju sva bitna pitanja u ovim oblastima. Nacrt Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije takođe može bitno da se popravi, dok u oblasti javnih nabavki nacrt nije ni objavljen a prethodne analize takođe ne pokrivaju sva pitanja. Nema ni analiza ni predloga zakonskih rešenja kada je reč o „nezakonitom bogaćenju“, a uporedo se, kroz ekspoze predsednika Vlade, već dve godine za redom obećava donošenje Zakona o ispitivanju porekla imovine, koga nema ni u jednom strateškom aktu.

Zbog toga je neophodno izvršiti temeljnu reviziju Akcionog plana za poglavlje 23. Revizija se nipošto ne bi smela svesti na pomeranje rokova koji su već protekli. Jednako bi bilo pogubno zavaravati se da Akcioni plan nije realizovan zato što za to nije bilo dovoljno vremena i da će novi indikativni rok pridruživanja (2025) dati dovoljno vremena da se ispune svi planovi. Nasuprot tome, sada bi trebalo utvrditi da li predviđene aktivnosti uopšte mogu da dovedu do ostvarivanja postavljenih merila ili bi trebalo osmisliti nove. To treba učiniti bez obira na to da li Evropska komisija tako nešto od nas traži. S obzirom na to da 2018. ističe i period važenja nacionalne antikorupcijske strategije, trebalo bi izraditi novu. Ukoliko se ona ne bi pravila, za šta postoje najave, onda bi AP za poglavlje 23 trebalo proširiti tako da obuhvati i ona važna pitanja borbe protiv korupcije koja su sada izostavljena.

Monitoring je pokazao da se ocene uspešnosti realizacije AP razlikuju u odnosu na one do kojih je došlo Vladino radno telo. Te razlike proističu iz raznih razloga. Kod nekih zakonodavnih aktivnosti, smatrali smo da inicijalne faze nisu dovoljne da se zaključi kako je aktivnost delimično ili „gotovo u potpunosti“ ispunjena, naročito kada je od izrade nacrta već prošlo mnogo vremena; kada je reč o analizama, zapošljavanjima i obukama koje se nadovezuju na izmene zakona, tretirali smo aktivnost kao neispunjenu, čak i kada je nešto slično rađeno u međuvremenu, zato što će aktivnost svakamo morati da se ponovi nakon usvajanja akta o kojem je reč; izrade analiza smo tretirali kao ispunjavanje obaveze jedino kada se ona odnosi upravo na pitanje zbog kojeg je rađena; najdrastičnije su razlike u viđenjima u situacijama kada se od organa vlasti očekuje da učine nešto u svakoj sličnoj situaciji, tako da smo smatrali da tu ne može biti govora o „delimičnom izvršenju“ ukoliko postupe kako treba samo izuzetno. Tipičan primer je postavljanje vršilaca dužnosti na položaje u državnoj upravi, koje je u praksi pravilo, a ne izuzetak. S druge strane, Savet za praćenje primene Akcionog plana je smatrao da se aktivnost „uspešno realizuje“, na osnovu toga što se za neke položaje u državnoj upravi zaista raspisuju konkursi (trenutno je na taj način popunjeno tek oko ¼ mesta).

Detaljnije u izveštaju koji možete preuzeti.i u tabeli sa ocenama Saveta 23 i TS.