Korupcija na visokom nivou i zakoni krojeni po meri privatnih interesa u Srbiji

Transparentnost Srbija organizuje ZOOM konferenciju  na kojoj će biti predstavljeni glavni nalazi istraživanja

Korupcija na visokom nivou i zakoni krojeni po meri privatnih interesa u Srbiji

i otvorena diskusija o preporukama za rešavanje uočenih problema

Konferencija će se održati u utorak, 30.3.2021, od 11 do 13 časova,

putem platforme ZOOM na adresi

 https://us02web.zoom.us/j/85391746913?pwd=SjZtbDdXRXBlTEErTGRqaU0wd2hKUT09

Meeting ID: 853 9174 6913

Obezbeđen je simultatni prevod sa engleskog i sprskog jezika

Otvaranje konferencije i uvodne napomene, 11.00 – 11.30

Nemanja Nenadić, programski direktor, Transparentnost Srbija

Dirk Lorenc, šef političkog sektora, Delegacija EU u Srbiji

Tobijas Flesenkemper, šef Misije Saveta Evrope u Srbiji

Bojana Šćepanović, državna sekretarka, Ministartvo pravde Republike Srbije

Borba protiv korupcije na visokom nivou u Srbiji, 11.30 – 12.10

(Robert Sepi, Transparentnost Srbija, Lidija Komlen-Nikolić, Udruženje javnih tužilaca izamenika javnih tužilaca Srbije)

U okviru ove tačke ćemo se truditi da nađemo odgovore na sledeća pitanja:

• Kako se u Srbiji određuje šta se smatra „korupcijom na visokom nivou“?
• Šta predviđa koncept „grand corruption“ koji je definisala Transparency International, i kakve bi bile koristi prihvatanja ovog koncepta u Srbiji?
• Koji državni organi su zaduženi za suzbijanje korupcije na visokom nivou i kakvi su njihovi rezultati?
• Koje su zakonske i institucionalne prepreke za otkrivanje i kažnjavanje korupcije na visokom nivou?

Krojenje zakona po meri privatnih interesa, 12.10 – 12.45

(Zlata Đorđević, Transparentnost Srbija)

U okviru ove tačke ćemo se truditi da nađemo odgovore na sledeća pitanja:

• U kojim situacijama se može utvrditi ili sumnjati da je zakon ili drugi propis skrojen po meri privatnih interesa i koje primere takvih propisa smo uočili?
• Koliko je proces donošenja zakona i drugih propisa u Srbiji zaštićen od ozakonjenja korupcije kroz unošenje odredaba koje su skrojene po meri privatnih interesa?
• U kojoj meri primena pravila o lobiranju, analizi rizika od korupcije u zakonima i javnim konsultacijama pomažu da se obelodane interesi koji stoje iza odredaba propisa?  

Pitanja i odgovori – 12.45-13.00

O istraživanju

Istraživanje KORUPCIJA NA VISOKOM NIVOU I ZAKONI KROJENI PO MERI PRIVATNIH INTERESA U SRBIJI nastalo je u okviru projekta „Protiv nekažnjivosti najtežih oblika korupcije na Zapadnom Balkanu i Turskoj“ (Ending Impunity for Grand Corruption in the Western Balkans and Turkey), koji sprovodi Transparency International, zajedno sa svojim članicama i partnerskim organizacijama sa Balkana.

Transparency International određuje „korupciju na visokom nivou“ (u originalu: „grand corruption“), kao situaciju u kojoj je neko od krivičnih dela iz članova 15 - 25 Konvencije UN protiv korupcije (UNCAC), počinjeno kao deo plana u kojem je učestvovao visoko pozicionirani javni funkcioner, tako da krivično delo ima za posledicu krupne zloupotrebe javnih finansija ili imovine ili ozbiljno ograničavanje mogućnosti da veliki broj građana ili neka ugrožena grupa ostvari svoja osnovna prava.

„Zakoni skrojeni po meri privatnih interesa“ su opšti pravni akti doneti u svrhu zadovoljenja interesa fizičkog ili pravnog lica ili uske grupe ili mreže povezanih osoba, a nasuprot interesima drugih aktera iz istog sektora, društvenih grupa ili javnog interesa. Iako se naizgled čini da je reč o opštim pravnim aktima, njihova glavna svrha je da stvore željeni efekat u određenim slučajevima. Pošto imaju formu zakona, posledice takvih akata je nemoguće osporavati pred sudom, jer je korupcija već ozakonjena. Na osnovu ove definicije, kao pokazatelj da je neki zakon skrojen po meri privatnih interesa može da posluži identifikacija ko stoji iza donošenja zakona ili sadržaja neke njegove norme, kakve su nepravilnosti uočene u pisanju ili usvajanju zakona, ko ima koristi od zakona ili kome je njegova primena nanela štetu.

U okviru ovog istraživanja smo prikupljali podatke o slučajevima korupcije koji su gonjeni u poslednjiih 12 godina (2008-2020), a mogu se podvesti pod definiciju „grand corruption“ Transparency International. Takođe smo analizirali slučajeve u kojima su javno iznete i argumentovane sumnje na korupciju na visokom nivou, ali do krivičnog gonjenja nije došlo. Podaci su prikupljani kroz zahteve za pristup informacijama Tužilaštvu za organizovani kriminal, Apelacionom sudu u Beogradu, posebnim odeljenjima Višeg javnog tužilaštva za suzbijanje korupcije, analizom objavljenih podataka (npr. godišnji izveštaji Republičkog javnog tužilaštva, baza podataka Apelacionog suda u Beogradu i putem intervjua. Podaci o krojenim po meri privatnih interesa prikupljani su uvidom u objavljene dokumente, upućivanjem zahteva za pristup informacijama, na osnovu medijskih izveštaja i kroz intervjue, takođe za period poslednjih 12 godina.

Konferencija se realizuje u okviru projekta Transparency International koji je finansijski podržala Evropska unija. Za iznete stavove odgovorna je isključivo Transparentnost Srbija i ne može se na bilo koji način smatrati da izloženi stavovi odražavaju stavove Evropske unije.

PREPORUKE na osnovu istraživanja

Pravosuđe

• U Krivični zakonik bi trebalo ugraditi pojam „korupcije na visokom nivou“, kako bi se sprečila nemogućnost krivičnost gonjenja najtežih slučajeva korupcije usled preranog nastupanja zastarelosti;
• Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organau suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije trebalo bi dopuniti, tako da Tužilaštvo za organizovani kriminal bude nadležno za slučajeve korupcije koji su u vezi sa svim javnim funkcionerima na visokim položajima;
• Zakonik o krivičnom postupku bi trebalo dopuniti tako da se posebne tehnike dokazivanja mogu primeniti u istragama svih koruptivnih krivičnih dela;
• Ustavom bi trebalo pružiti snažnije garancije nezavisnosti sudija i javnih tužilaca od političara. U tom smislu je naročito bitno da sudije i javni tužioci, koje će u slobodnom i transparentnom postupku birati njihove kolege, čine većinu članova u Visokom savetu sudstva i Državnom veću tužilaca;
• Sistem u kojem se utvrđuje odgovornost sudija i tužilaca za kršenje profesionalnih i etičkih standarda trebalo bi da bude transparentniji;
• Trebalo bi jasno propisati dužnost javnim tužiocima da istraže u određenom roku svaku dokumentovanu tvrdnju u korupciji na visokom nivou koja je izneta u medijima. Takođe bi trebalo da postoji dužnost da se informacije o utvrđenim činjenicama u takvim slučajevima predoče javnosti;
• Javna tužilaštva bi trebalo da objavljuju obrazloženja uz odluke da ne gone slučajeve u kojem se sumnjalo na korupciju na visokom nivou;
• Tužilaštvo za organizovani kriminal, kao i četiri odeljenja viših javnih tužilaštava za suzbijanje korupcije trebalo bi da dobiju dovoljne resurse kako bi vršili veći broj proaktivnih istraga korupcije;
• Ustavnost Zakona o ispitivanju porekla imovine i posebnom porezu trebalo bi da bude proverena pre nego što zakon počne da se primenjuje, kako bi se izbegli mogućni odštetni zahtevi ako se neustavnost utvrdi tek tokom primene. Kada primena bude počela, Jedinica Poreske uprave bi svojim planom trebalo da prioritetno obuhvati lica koja su na osnovu svojih ovlašćenja mogla biti u prilici da učestvuju u slučajevima korupcije na visokom nivou;
• Trebalo bi unaprediti statistike policije, javnih tužilaštava i sudova, kako bi se obezbedile detaljnije informacije o raznim tipovima korupcije, oblastima gde dolazi do korupcije i počiniocima ovih krivičnih dela. Statistike koje sačinjavaju i predstavljaju razni državni organi trebalo bi da budu u potpunosti uporedive;
• Policija, javno tužilaštvo i sudovi treba da redovno izveštavaju o svom učinku na polju borbe protiv korupcije, a najmanje jednom u tri meseca. Statistički podaci bi trebalo da budu dostupni javnosti i u otvorenom (mašinski čitljivom) obliku;
• Podatke o krivičnim istragama i krivičnim postupcima bi uvek trebalo da predstavlja nadležni javni tužilac, kako bi se sprečilo da o tome javnost obaveštavaju političari (npr. predsednik države, predsednik vlade, ministar unutrašnjih poslova);
• Javna tužilaštva i sudovi bi trebalo da predoče javnosti informacije o sporazumima koje su postigli sa optuženima o priznanju krivice, kako bi se u dovoljnoj meri obezbedila zaštita javnog interesa od mogućih zloupotreba povodom zaključivanja takvih sporazuma;
• Narodna skupština i Ministarstvo pravde treba da organizuju javno slušanje (debatu u kojoj bi učestvovali stručnjaci i praktičari), kako bi se kroz raspravu utvrdilo kakva je bila primena strategija i zakona koji su od značaja za gonjenje korupciju na visokom nivou i druge povezane probleme. U ovu diskusiju bi trebalo uključiti nezavisne državne organe (Državna revizorska institucija, Agencija za sprečavanje korupcije, Komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i drugi), Savet za borbu protiv korupcije, kao i organizacije civilnog društva i istraživačke novinare koji su iznosili u javnost informacije o mogućim slučajevima korupcije na visokom nivou;
• Koordinaciono telo za sprovođenje Akcionog plana za poglavlje 23 treba da organizuje raspravu o rezultatima u suzbijanju korupcije na visokom nivou najmanje jednom godišnje, npr. nakon što Evropska komisija objavi svoj godišnji izveštaj ili dostavi šestomesečni „non-paper“ o praćenju stanja u ovom poglavlju.

Zakonodavni postupak

Potrebne su sledeće promene u propisima i u praksi kako bi se sprečio neprimereni uticaj na postupak izrade zakona i zarobljavanje države koje nastaje usled toga:

• Ustav bi trebalo dopuniti kako bi se ograničile mogućnosti de se kroz međudržavni sporazum ili kreditni aranžman ugovori odstupanje od pravila koja su propisana domaćim zakonima, naročito kod javnih nabavki, javno-privatnih partnerstava i privatizacije. I pre nego što dođe do ovih promena u Ustavu, Vlada bi trebalo da predstavlja detaljno obrazloženje efekata koji će imati zaključeni međudržavni sporazumi i zajmovi. To obrazloženje bi trebalo da sadrži razmatranje i ekonomsku analizu raznih mogućnosti da se reši određeni problem. Fiskalni savet bi trebalo da proverava utemeljenost ovih vladinih analiza, a mišljenje Fiskalnog saveta bi trebalo razmatrati u Skupštini zajedno sa Vladinim predlogom za potvrđivanje međudržavnog sporazuma ili ugovora o zajmu;
• Svi ekonomski ugovori koje zaključuje vlada bi trebalo da se objavljuju, a Ustavom bi trebalo predvideti da je objavljivanje ugovora uslov za njegovo stupanje na snagu. Vlada bi trebalo da objavi sve ekonomske ugovore koji su već zaključeni, bez odlaganja;
• Ustavom bi trebalo izričito zabraniti donošenje „zakona za jedan projekat“, kroz koje se predviđa odstupanje od pravila koja su propisana sistemskim zakonom za datu oblast;
• Obrazloženje svakog predloga zakona bi trebalo da sadrži pun „otisak zakonodavnog puta“, odnosno informacije o svim subjektima koji su uticali na tok izrade zakona i njegov sadržaj u svim prethodnim fazama;
• Trebalo bi uspostaviti obavezu sprovođenja javnih rasprava za sve predloge zakona, bez obzira na to ko ih predlaže. Nesprovođenje obavezne javne rasprave bi trebalo da bude prepoznato kao osnov za osporavanje ustavnosti usvojenog zakona;
• Vlada, ministarstva, poslaničke grupe, javni funkcioneri i službenici, posebni savetnici i članovi radnih grupa trebalo bi da imaju zakonsku obavezu (Zakon o lobiranju) da objave informacije o pravnim i fizičkim licima koja su im se obraćala u vezi sa donošenjem, ukidanjem ili izmenom zakona, bilo da su u pitanju formalni dopisi ili neformalni pokušaj uticaja;
• Ministarstva i vlada treba da objavljuju obrazloženja za sve predloge podzakonskih akata i da organizuju javnu raspravu pre njihovog donošenja;
• Agencija za sprečavanje korupcije bi trebalo da bude ovlašćena za davanje mišljenja o rizicima od korupcije u svim zakonima i podzakonskim aktima, a ne samo u vezi sa nacrtima zakona koji se odnose na oblasti izričito pomenute u Akcionom planu za poglavlje 23. Predlagač akta bi trebalo da obrazloži na koji način je postupio po preporukama Agencije;
• Kada priprema mišljenja o rizicima od korupcije u zakonima, Agencija za sprečavanje korupcije bi trebalo da od javnosti zatraži predloge i komentare, da te komentare razmotri i da u okviru mišljenja o koruptivnim rizicima obrazloži svoj stav i povodom komentara dobijenih od građana. Agencija bi trebalo da svoja obrazložena mišljenja o koruptivnim rizicima objavljuje.