Fiskalni savet: Javne investicije u Srbiji među najvećim u svetu, ali projekti nisu transparentni

Javne investicije u Srbiji iznose više od sedam odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP) i najveće su u odnosu na ta ulaganja u Centralnoj i Istočnoj Evropi (CIE), a tako visoke stope su retke i u svetu, ali građani nemaju uvid u ekonomsku i društvenu opravdanost velikih državnih projekata, cene se slabo ili nikako obrazlažu, a odabir prioriteta i izvođača radova je nejasan i netransparentan, naveo je Fiskalni savet u Izveštaju o tim ulaganjima.

Cilj te studije je, kako je navedeno, da poreskim obveznicima pruži objektivan uvid u najvažnija, a dosad nerazjašnjena pitanja, a Vladi Srbije ponudi preporuke za unapređenje trenutne politike u toj oblasti.

„Snažno povećanje javnih investicija nije ostvareno na sistematičan način, kako je Fiskalni savet preporučivao 2015. godine“, navedeno je u studiji.

Prvu je uradio 2015. kada je „gorući problem“ javnih finansija i ekonomske politike bio drugačiji nego sad, jer je država u tom periodu nedovoljno ulagala u infrastrukturne projekte, pa su javne investicije bile na neodrživo niskom nivou, ispod tri odsto BDP.

„Analiza iz 2015. otkrila je kao glavni razlog, koji je stajao iza niskih javnih investicija, izrazitu neefikasnost i sporost javne uprave u svim fazama sprovođenja investicionih projekata, od početnog odabira, planiranja i pripreme radova, pa do njihove implementacije. Stoga su tadašnje preporuke Fiskalnog saveta išle u smeru rešavanja tih problema, uz povećanje transparentnosti svih procedura“, naveo je savet.

Dodao je da je do sličnih preporuka došao i Međunarodni monetarni fond (MMF), koji je u analizi iz 2016. takođe identifikovao neefikasnost izvršavanja javnih investicija u Srbiji, kao veliki problem zbog čega su i njegove preporuke išle u smeru unapređenja institucionalnih i proceduralnih mehanizama za upravljanje javnim investicijama u fazama planiranja, alokacije i implementacije.

Ono što se, međutim, na kraju desilo je to, kako je naveo Fiskalni savet, da je Vlada Srbije uspela da od 2018. pronađe drugačiji put ka, nesporno potrebnom, povećanju javnih investicija, međutim to u osnovi nije uključivao sistematska, institucionalna unapređenja upravljanja javnim investicijama, niti povećanje transparentnosti.

„Rast javnih investicija od 2018, koji je kulminirao od 2021. može se razložiti na četiri činioca koja nisu bile uobičajena u drugim zemljama CIE. Prvi i najznačajniji je to što se najveći broj infrastrukturnih projekata od 2018. sprovodi po posebnim postupcima, uz delimično ili potpuno izuzeće iz opšte zakonske regulative u oblasti javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje“, navedeno je u izveštaju Saveta.

Dodaje se da su, pored bilateralnih ugovora s drugim državama, kojima se u većoj ili manjoj meri zaobilazi domaća regulativa, usvajani i posebni domaći zakoni, poput lex specialis za Moravski koridor iz 2019. ili lex specialis za čitavu grupu „infrastrukturnih projekata od značaja“ iz 2020. godine.

Tome, kako je navedeno, treba dodati i Uredbu o upravljanju kapitalnim projektima iz 2019, kojom je ostavljen prostor da projekti, koje Vlada Srbije proglasi da su „od posebnog značaja“, budu izuzeti i iz procesa identifikacije i predselekcije, ocene strateške relevantnosti i spremnosti projektne dokumentacije.

„Poslednji sličan primer odnosi se na usvajanje lex specialis-a, koji omogućava izuzimanje iz redovnih procedura projekta EKSPO 2027 sa Nacionalnim stadionom i pratećom infrastrukturom, koji je usvojen krajem 2023. godine“, navedeno je u studiji.

Ističe se da tako veliki broj izuzeća, potpuno odstupa od uobičajene međunarodne prakse. Drugi važan činilac je, kako je ukazano, snažan rast ulaganja u sektor bezbednosti, odnosno u vojsku i policiju.

„Ta ulaganja, koja se, prvenstveno odnose na naoružanje i opremu, takođe se zakonski izuzimaju iz standardnih procedura javnih nabavki i selekcije. Ulaganja u sektor bezbednosti tako su povećana od 2018. do 2023. na oko jedan odsto BDP u proseku, a čitavu deceniju pre toga standardno su iznosila 0,2-0,3 odsto BDP“, naveo je Fiskalni savet.

Treći razlog povećanja javnih investicija u zdravstvo, naročito tokom pandemije COVID-19, koje su bile osetno veće nego u zemljama CIE je, verovatno to što je zdravstveni sistem Srbije krizu dočekao s lošijom opremljenošću nego što je bio slučaj sa zdravstvenim sistemima u tim zemljama.

I te nabavke, kako je navedeno u studiji, dobrim delom, „preskakale“ su uobičajene procedure, a informacije o troškovima, nabavljenim količinama bile su poverljive u meri koja prevazilazi međunarodne standarde.

Četvrti činilac rasta javnih investicija, kako je ocenio Fiskalni savet, jesu velike nabavke robnih rezervi i rezervi energenata, koje su najizraženije bile u 2022. godini i to se, najvećim delom može povezati s energetskom krizom i stoga su one bile privremene prirode.

„Rešenje do kog je došla Vlada Srbije, da ubrza izvršenje javnih investicija, zaobilaženjem standardnih procedura, može se u prvoj ravni oceniti kao pragmatično. Njim je postignuto da se izvršenje javnih investicija u Srbiji do 2021. podigne, a onda i zadrži, na visokih sedam odsto BDP, što je, uzimajući u obzir veoma loše stanje osnovne infrastrukture u zemlji, odgovarajući nivo javnih investicija“, naveo je taj Savet.

Ukazano je da je ostvareno povećanje javnih investicija imalo pozitivan uticaj i na privredni rast, zaposlenost i privatne investicije, a zaobilaženje procedura ubrzalo je sprovođenje projekata i „otkočilo“ neke projekte čija je realizacija kasnila godinama, Koridora 10, Moravskog koridora, železice od Beograda do mađarske granice, a taj pojačan investicioni ciklus države ostvaren je u uslovima načelne fiskalne stabilnosti i nije preterano povećao zaduživanje zemlje.

Novi dominantan model upravljanja javnim investicijama ima, međutim, kako je ocenio Fiskalni savet, brojne slabosti i rizike.

„Preterana proizvoljnost u selekciji projekata dovodi do realizacije investicija diskutabilne opravdanosti (fabrika vakcina, sportski objekti), uz istovremeno zapostavljanje mnogih važnih sektora (zaštita životne sredine, obrazovanje)“, naveo je Savet.

Osim toga, prema oceni Fiskalnog saveta, novi dominantan model upravljanja javnim investicijama, „ubrzanim“ projektima, karakterišu upitni troškovi i izražene naknadne korekcije naviše prvobitno ugovorene cene radova.

Ističe se i da su uslovi zaduživanja za velike projekte, koji se sprovode po nestandardnim procedurama, po pravilu nepovoljniji u odnosu na standardne procedure.

Zaobilaženje standardnih procedura, prema oceni Fiskalnog saveta, počinje postepeno da smanjuje pozitivne ekonomske efekte javnih investicija na privredni rast i društveno blagostanje zbog lošeg izbora projekata i prekomernog angažovanja stranih preduzeća.

„Vansistemsko vođenje investicija nije se ograničilo samo na pojedinačne izuzetke kojim bi se premostio period do unapređenja domaćih institucija. Ono je u prethodnih pet godina preraslo u rasprostranjenu praksu za sprovođenje najvećih investicionih projekata države. To se neminovno odrazilo na sve veće propuste investicione politike, što znači da sadašnji model sprovođenja javnih investicija nije dugoročno održiv i da je iscrpio svoje pozitivne efekte“, ocenio je Fiskalni savet.

Usled proizvoljne selekcije projekata, sektorska struktura javnih investicija nije usklađena sa objektivnim potrebama zemlje, pa je preterana proizvoljnost u odabiru projekata dovela do toga da su neki sektori, poput zaštite životne sredine i obrazovanja neopravdano zapostavljeni.

Osnovne preporuke Fiskalnog saveta Vladi Srbije su da se Srbija kontrolisano vrati u uređen sistem.
„Nije racionalno, a verovatno ni moguće, naglo prekidati ili modifikovati započete projekte koji se već sprovode po nestandardnim procedurama. To, međutim, ne važi za nove, važne projekte koji će se ugovarati od 2024. godine. Oni bi morali da počnu da se realizuju uz punu primenu Zakona o javnim nabavkama, Zakona o eksproprijaciji i Uredbe o kapitalnim projektima, što je i zahtev EU“, istakao je Fiskalni savet.

Dodaje se da je potrebno odmah pokrenuti reforme kojima bi se otklonila uska grla u sprovođenju javnih investicija po redovnim procedurama, a ona postoje u primeni postojećih zakona o eksproprijaciji, javnim nabavkama, planiranju i izgradnji, legalizaciji, funkcionisanju katastra, „što je i sama Vlada više puta priznala“.

Važno je, kako je navedeno, da se odmah objave studije izvodljivosti za sve velike investicione projekte države, a one su obavezne po važećoj regulativi za investicione projekte, vrednosti veće od 25 miliona evra.

Potrebno je i kako se ističe, dosledno sprovođenje zakonskih obaveza o dugoročnom planiranju i redovnom praćenju javnih investicija, što se trenutno ne radi.

„Zakonom o planskom sistemu iz 2018. bila je predviđena obaveza Vlade da do 1. januara 2020. podnese Skupštini na usvajanje predlog Plana razvoja za period od najmanje deset godina, a da Ministarstvo finansija, po isteku svake kalendarske godine, priprema godišnji izveštaj o sprovođenju Investicionog plana i dostavi Vladi na usvajanje, dok se na svake tri kalendarske godine priprema izveštaj o učincima, na osnovu čega se može utvrditi potreba za njegovom revizijom, ali se ništa od toga ne sprovodi u praksi“, naveo je Fiskalni savet.

Ističe se da Desetogodišnji razvojni plan i dalje nije usvojen, a tek sredinom 2023. usvojen je Predlog uredbe o postupku pripreme Nacrta plana razvoja, a njegova konačna izrada i naredni dokumenti još se čekaju iako su zakonski rokovi za to odavno istekli.

Fiskalni savet ocenio je i da Uredba o kapitalnim projektima omogućava veliki stepen diskrecije Vladi Srbije pri određivanju investicija „od posebnog značaja“ jer dovoljno je da Vlada donese odluku o proglašenju konkretnog projekta, ili grupe projekata, od posebnog značaja, pozivajući se na neki bilateralni (ili multilateralni sporazum), bez daljeg obrazloženja i ulaska u njegovu suštinu.

Ukazano je da su, iako je u oktobru 2023. Vlada Srbije donela uredbu koja detaljnije propisuje uslove i kriterijume za dodelu statusa „objekat od značaja za Srbiju“, oni i dalje suviše opšti i bez jasnih kvantitativnih odrednica.

Preporuka Fiskalnog saveta je da se procedura za dodelu statusa projekta od posebnog značaja učini daleko rigoroznijom, odnosno da se ovaj institut ograniči samo na retke i izuzetne okolnosti.

Fiskalni savet je predložio i da se u jedinstven sistem upravljanja investicijama uvede i javno-privatno partnersto, kako bi se povećala transparentnost i efikasnije trošila javna sredstva.

Beta

Fiskalni savet već drugi put izrađuje sveobuhvatnu studiju o javnim investicijama.