„Slučaj Dulić“ – obaveze funkcionera i njihovih firmi na osnovu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije
U autorskom tekstu, objavljenom na sajtu „Pištaljka“, programski direktor „Transparentnosti“, Nemanja Nenadić, predstavlja analizu obaveza ministra Olivera Dulića i firme u njegovom vlasništvu iz Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije.
„Slučaj Dulić“ – obaveze funkcionera i njihovih firmi na osnovu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije
Otkrića „Pištaljke“ u vezi sa poslovanjem jedne od firmi u vlasništvu ministra životne sredine i prostornog planiranja nesumnjivo su već proizvela neke pozitivne efekte – po svemu sudeći upravo je objavljivanje tih tekstova dovelo do toga da firma o kojoj je reč počne da ispunjava neke zakonske obaveze, što prethodno nije činila. Takođe, ovo otkriće je očigledno navelo ministra da kod Agencije za privredne registre u decembru 2010 prijavi prenos upravljačkih prava koja ma po osnovu vlasništva u preduzeću, a sve to na osnovu ugovora datiranog na jul 2008. Da li će ova priča dovesti do nekih dugoročnijih korisnih efekata ili do nečije odgovornosti, još je neizvesno.
Šta može da bude „sukob interesa“ a šta ne?
Čim su se prve vesti pojavile, usledila je lavina komentara i tekstova na temu, oglašavanje samog ministra u medijima a nešto kasnije i Agencije za borbu protiv korupcije tim povodom. Iako je reč o srazmerno jednostavnom slučaju, u tekstovima, a pogotovo naslovima medija stvar je bila postavljena pogrešno, kao pitanje „da li je Dulić u sukobu interesa“. Za početak, treba reći da ovde uopšte nije tema da li je ministar Dulić u sukobu interesa ili nije. Naravno i to pitanje je legitimno postaviti, ali pri tom treba imati u vidu da je „sukob interesa“ pojava koja se odnosi na neki proces donošenja odluka od strane javnog funkcionera. Dakle, ni ministar Dulić ni bilo ko drugi ne može da bude „u sukobu interesa“ samo zato što poseduje neku firmu – on to može biti tek kada se nađe u situaciji da donosi neke odluke koje na određeni način mogu pogodovati interesima te firme ili škoditi njenim konkurentima.
Drugim rečima, ministar je možda bio u sukobu interesa kada je predlagao neke zakone, uredbe ili pravilnike, ako su te norme nekako bile u vezi sa poslovanjem njegovog preduzeća. Na primer, jedan komentator vesti o ovoj temi na sajtu „B92.net“ aludirao je na to da uvođenje „ekološke takse“ za firme koje prodaju računare („ali ne i one koje prodaju komponente za računare“), može biti u vezi sa poslovnim interesima ministrove firme. Ukoliko je zaista tako, onda je sukob interesa postojao i ministar je trebalo da postupi po odredbama Zakonu o Agenciji (obelodanjivanje sukoba interesa, uzdržavanje od učešća u postupku donošenja odluke itd.). Međutim, ministar Dulić nikako nije mogao biti u sukobu interesa kada se njegova firma javljala na tendere za javne nabavke lokalnih samouprava, javnih preduzeća i drugih naručilaca. U tim situacijama, u sukobu interesa su mogli biti rukovodioci tih institucija i članovi komisija za javne nabavke ako su sa ministrom u prijateljskim, rođačkim ili kakvim drugim bliskim vezama.
Prenos „upravljačkih prava“
To što ministar nije mogao da bude u sukobu interesa kod zaključivanja ugovora o ovim javnim nabavkama, ne znači da je ispunio sve obaveze koje je imao iz propisa koji uređuju „sukob interesa“ i druga srodna pitanja. U vezi sa tim, obaveza koju je ministar imao kao javni funkcioner sastojala se u sledećem – da 30 dana nakon stupanja na javnu funkciju prenese „upravljačka prava“ koja ima po osnovu vlasništva u firmi na drugo, nepovezano lice, da obaveštenje i dokaze o prenosu upravljačkih prava dostavi nadležnom organu i da se nakon toga uzdrži na svaki način (davanje saveta, sugestija, naloga) od učešća u upravljanju tom firmom, iako ona ostaje, potpuno legalno i legitimno u njegovom vlasništvu. Ta obaveza je postojala u Zakonu o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija iz 2004, a u neznatno izmenjenom obliku postoji i danas, u Zakonu o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji se primenjuje od 1. januara 2010.
Oliver Dulić nije imao obavezu da prenese upravljačka prava u svojoj firmi „DG Comp. d.o.o.“, čim je postao javni funkcioner, kako se ponegde pogrešno navodi. On je naime postao narodni poslanik u Narodnoj skupštini Republike Srbije, a zatim i predsednik te skupštine 2007-me godine. Međutim, obaveza prenosa upravljačkih prava, prema Zakonu o sprečavanju sukoba interesa, nije važila za narodne poslanike, poslanike i odbornike. Drugim rečima, Oliver Dulić je bio obavezan da ovaj prenos upravljačkih prava izvrši tek nakon izbora na ministarsku funkciju, u leto 2008-me godine. Kao dokaz da je ministar to učinio, navodi se ugovor sa g. Žoltom Medđešijem iz jula 2008, koji je ministar dostavio Agenciji za borbu protiv korupcije, 3. decembra 2010. Pošto su se u javnosti pojavile spekulacije u vezi sa autentičnošću datuma zaključivanja toga ugovora, kao dokaz u ministrovu korist ili argument onima koji sumnjaju u njegove iskaze bi mogla da posluži dokumentacija nekadašnjeg Republičkog odbora za rešavanje o sukobu interesa, kojem je ministar trebalo da dostavi ovakvo obaveštenje i kopiju ugovora još u avgustu 2008 godine. (Ne)postojanje tih dokumenata još nije bilo tema u javnosti.
Naravno, odmah se postavlja i pitanje šta bi bile pravne posledice eventualnog propusta ministra da prenošenje upravljačkih prava učini u zakonskom roku. Budući da se ove obaveze odnose na 2008-mu godinu, kada je Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa mogao samo da izrekne mere zbog kršenja zakona od strane funkcionera, očigledno je da nikakvih sankcija ne bi moglo da bude. Osim toga, eventualno kršenje zakona bi se odnosilo na propis koji je prestao da važi. Novi zakon (o Agenciji za borbu protiv korupcije) propisuje novčane sankcije u slučaju neprenošenja upravljačkih prava, nedostavljanja dokumentacije o tom prenosu ili učešća u upravljanju nakon što je prenos izvršen. Nakon početka primene novog zakona, Agencija je postavila zatečenim funkcionerima rok da do kraja januara 2010 dostave izveštaje o svojoj imovini i prihodima, što je Oliver Dulić i učinio. Međutim, u obrascu za prijavljivanje imovine ne postoji obaveza unošenja podatka o tome na koga su preneta upravljačka prava. Imajući sve to u vidu, ministar Dulić ne bi mogao da snosi nikakve pravne posledice zbog kašnjenja u prenosu upravljačkih prava, ako je kašnjenja bilo. Takvim posledicima bi mogao da bude izložen jedino u slučaju da je davao obaveštenja i naloge i učestvovao u upravljanju svojim preduzećem tokom 2010 godine, ili pak, ako je dostavljeni ugovor o prenosu upravljačkih prava zaključen kasnije nego što je na njemu naznačeno.
Dužnost prijavljivanja javnih nabavki
Potpuno druga stvar, mada sa ovom povezana, odnosi se na obaveze iz Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, ali ne na obaveze ministra Dulića, već firme koja je u njegovom vlasništvu. U pitanju je obaveza firmi u kojima javni funkcioneri imaju više od 20 posto vlasničkih udela da obaveste Agenciju u roku od tri dana o učešću u svakom postupku koji može da rezultira zaključivanjem ugovora sa nekom javnom institucijom, kao i o zaključenju takvog ugovora. Kao što je Agencija za borbu protiv korupcije saopštila „Pištaljci“, ta firma je dostavila podatke u decembru 2010 o nekoliko zaključenih ugovora o javnim nabavkama. Na spisku „realizovanih javnih nabavki male vrednosti“ (verovatno se misli na zaključene ugovore o javnim nabavkama), 23 nose datume iz 2010 godine, od kojih je samo poslednji iz decembra 2010. Ako je reč o datumima zaključivanja ugovora, ovaj dopis predstavlja dokaz o tome da je u 22 slučaja firma „DG Comp. Računari d.o.o.“ iz Subotice prekršila obavezu iz člana 36 st. 1 Zakona.
Zapravo, broj prekršaja je sigurno veći od 22, jer zaključenju ugovora o javnoj nabavci prethodi neki postupak, gde je takođe postojala obaveza obaveštavanja Agencije u roku od tri dana. Ne može se međutim sa sigurnošću reći, koliki je taj broj, jer zavisi od tumačenja da li je ova obaveza prijavljivanja postojala kod 6 ugovora koji su vredni manje od 290 hiljada dinara, koji se mogu zaključivati i bez nadmetanja. S druge strane, moguće je da je navedena firma učestovala u još nekim sličnim postupcima, ali da sa njom nije zaključen ugovor, već sa nekim od konkurenata. I sam ministar je izjavljivao da je bilo i takvih slučajeva. Dakle, ukupan broj počinjenih prekršaja bi mogao biti i veći od 40.
Za ovaj prekršaj se ne može kazniti funkcioner koji je preneo upravljačka prava, već samo firma kao pravno lice, novčanim kaznama od 100 do 500 hiljada dinara. Takođe, kažnjava se i „odgovorno lice u pravnom licu“ (na primer direktor, lice na koja su preneta upravljačka prava, drugi zaposleni koji je bio zadužen da pošalje ovo obaveštenje pa je propustio to da uradi...), između 10 i 50 hiljada dinara. Zakon o prekršajima sadrži pravila za slučaj da se od jednom vodi postupak zbog više prekršaja, što bi ovde, očigledno, trebalo da usledi. Kazna se tada odmerava za svaki prekršaj pojedinačno, a na kraju izriče u ukupnom iznosu koji ne može biti veći od dvostrukog maksimuma jedinične kazne (dakle, ne više od 4 miliona dinara za firmu ili 300 hiljada za odgovorno lice). Prekršajni postupak se pokreće pred prekršajnim sudom na osnovu zahteva nekog od nadležnih organa – u ovom slučaju to su Agencija za borbu protiv korupcije i subotički osnovni javni tužilac.
Čemu sve ovo?
Čitalac zainteresovan za efikasniju borbu protiv korupcije, ako je imao živaca da čita tekst do ovog dela, verovatno će se zapitati čemu ovakva regulativa služi, bilo da je pre početka čitanja bio ljutit što ministar nije kažnjen ili da je bio u potpunosti uveren u to da otvaranje ove teme ima za cilj da neosnovano naruši ministrov ugled. Zaista, opravdano je zapitati se čemu služe odredbe o obavezi prenosa upravljačkih prava. One svakako ne mogu da spreče zloupotrebe ili snaženje firme koju će neko uvek povezati sa funkcionerovim položajem. Razlog za uvođenje takve obaveze je jedna, možda idealistička želja da se funkcioneri posvete javnim poslovima i da ne budu opterećeni svim onim što sa sobom nosi vođenje privatne firme.
Naravno, postoje i argumenti, koji su veoma snažni u slučajevma kada je reč o potpunom vlasništvu funkcionera nad firmom, da se takvim preduzećima u potpunosti zabrani poslovanje sa državom, za sve vreme dok obavljaju javnu funkciju, budući da će sumnje u zloupotrebe uvek biti snažne. Argument protiv takve zabrane su takođe snažni – ugrožavanje legitimnih prava suvlasnika u preduzeću i zaposlenih koji ni na koji način nisu krivi zato što je vlasnik prihvatio javnu funkciju; nepostojanje štete za javni interes ako funkcionerova firma dobija poslove u poštenom nadmetanju, što se proverava kroz nadzor nad sprovođenjem drugih propisa; mnoštvo mogućnosti da se zabrana zaobiđe i da situacija bude još manje transparentna.
Sa druge strane, zakonska novina, dužnost firmi da prijave učešće u nadmetanjima za dobijanje poslova sa državom, ima za cilj da obezbedi dodatnu mogućnost provere da li su drugi, zakonom uređeni postupci tekli onako kako treba ili je funkcionerova firma bila na neki način privilegovana. Sama činjenica zaključivanja ugovora sa javnim institucijama zaista nije dokaz da je bilo nekih zloupotreba, ali stavljanje podataka o tome pod lupu javnosti može da bude koristan pokazatelj da u tome nema ničega što bi trebalo sakriti. Objavljivanje podataka o raznim ugovorima koji ovakve firme zaključuju sa organima vlasti trebalo bi da podstakne svest o značaju kontrole trošenja budžetskog novca i raspolaganja javnom imovinom generalno, i onda kada su vlasnici potpuno nepoznati širokoj javnosti. U tom smislu, bilo bi korisno ukoliko bi Agencija uvela praksu objavljivanja obaveštenja koja dobija od firmi u kojima funkcioneri imaju preko 20% vlasništva. To bi na kraći rok olakšalo uočavanje kršenja zakona od strane ovih firmi, kao u slučaju DG Comp. d.o.o., koja u tome sigurno nije usamljena, a na duži rok, to bi bio jedan od elemenata jačanja poverenja u nosioce javnih funkcija.
Nemanja Nenadić
Beograd, 19. decembar 2010.
(autor je programski direktor organizacije Transparentnost – Srbija)
