Komentar predloga zaključaka povodom razmatranja izveštaja Poverenika za 2018.
Predloženi zaključak povodom godišnjeg izveštaja Poverenika po kvalitetu daleko zaostaje za zaključcima koje je Skupština usvojila pre pet godina. Podsećamo da je Skupština pre pet godina poslednji put usvojila zaključke povodom izveštaja nezavisnih državnih organa, da je obavezala Vladu da izvesti o urađenom u roku od šest meseci, ali da su potom izostali i izveštaj Vlade i nadzor Skupštine. U potonjim godinama, zaključci nisu ni usvajani. Okolnost da je Skupština, nakon oštrih kritika domaće javnosti i Evropske komisije, konačno počela da vrši ovu svoju obavezu, svakako jeste pozitivna. Međutim, zaključak ne donosi rešenje za sve glavne probleme o kojima govori izveštaj Poverenika; tamo gde bi trebalo postaviti Vlade zahteve, daju se preporuke; izmišlja se napredak u oblasti pristupa informacijama, iako ga u Izveštaju nema. Transparentnost Srbija je inače dostavila članovima Odbora predlog zaključaka za koje smatramo da bi bolje rešili probleme.
Detaljno
U prvoj tačci zaključka koji je Narodnoj skupštini predložio Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu (07 Broj: 02-541/19 od 17. juna 2019.) konstatuje se da je Poverenik u svom izveštaju za 2018. godinu „ukazao na stanje u oblasti slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja i oblasti zaštite podataka o ličnosti, ocenjujući da je ostvareno stanje na polju zaštite i afirmacije prava na polju zaštite i afirmacije prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja i prava na zaštitu podataka o ličnosti ograničenog napretka“.
Međutim, za ovakvu ocenu nema utemeljenja u izveštaju Poverenika povodom kojeg se donosi zaključak. Naprotiv, u izveštaju se konstatuje sledeće: „Stepen izvršenja rešenja Poverenika se poslednjih nekoliko godina vidno smanjuje i u 2018. godini je bio najniži od početka rada (oko 70%). Nazadovanjem u ostvarivanju prava na pristup informacijama u poslednje tri godine, prekinut je raniji kontinuirani napredak u ovoj oblasti, a glavni uzrok tome jeste odsustvo podrške koju su Povereniku bili dužni da pruže drugi državni organi, odsustvo odgovornosti i nefunkcionisanja mehanizma izvršenja odluka Poverenika.“ Takođe: „2018. godina je treća za redom od kako je narušen kontinuirani napredak u ostvarivanju prava na pristup informacijama koji je trajao od donošenja Zakona o slobodnom pristupu informacijama (2004. godina) sve do 2015. godine, kao i rast stepena efikasnosti preduzetih mera od strane Poverenika u pogledu zaštite prava, izražen u broju slučajeva ostvarenog prava tj. dobijenih informacija u odnosu na broj osnovanih žalbi. Tako je stepen efikasnosti zaštite prava u 2015. godini iznosio blizu 96%, u 2016. godini 92%, u 2017. godini 93%, a u 2018. godini 89%.“
Jedina oblast u kojoj se u izveštaju govori o napretku, odnosi se na „izvršenje zakonskih obaveza organa vlasti u pogledu primene mera unapređenja javnosti rada“, i to „prvenstveno u sprovođenju obuke za primenu ovog zakona u kojoj je Poverenik dobrim delom učestvovao, odnosno organizovao“. U okviru iste ovetačke Izveštaja Poverenik je ukazao na velike i nerešene probleme: „Veliki broj organa vlasti za koje je zakonom propisana obaveza objavljivanja informatora o radu, sprovođenje obuke zaposlenih, održavanja nosača informacija i dostavljanja izveštaja Povereniku o sprovođenju ovog zakona, to godinama ne čini i to bez ikakve odgovornosti i posledica, iako je neizvršavanje svake od ovih obaveza sankcionisano kao prekršaj, a Poverenik o tome redovno obaveštava Upravnu inspekciju radi pokretanja postupka odgovornosti.“
Na osnovu svega toga se može zaključiti da Zaključak, o kojem će se izjašnjavati Narodna skupština, već u prvoj tačci na krivi način prikazuje razvoj situacije u vezi sa sprovođenjem dva zakona i ostvarivanjem prava građana.
U drugoj tačci Zaključka Narodna skupština bi pozvala Vladu da „u narednom periodu“ preduzme potrebne aktivnosti kako bi se omogućila efikasna primena načela koja propisuje Zakon o zaštiti podataka o ličnosti iz 2018, i da donošenjem podzakonskih propisa obezbedi potpuno ostvarivanje ovog prava. U okviru iste tačke, Skupština „podržava Vladu da intenzivira aktivnosti na pripremi izmena i dopuna Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, kako bi se ova oblast unapredila i omogućilo poštovanje osnovnih načela slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja“.
Šta je sve sporno u vezi sa ovom tačkom? Pre svega to što Vladi nije potrebna podrška Narodne skupštine da bi pripremila izmene i dopune Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Vlada je obavezu da to učini imala od 2013, u Nacionalnoj strategiji za borbu protiv korupcije, koju je usvojila Skuština; Skupština je obavezala Vladu da predloži izmene tog zakona svojim zaključkom iz 2014. godine, ali je Vlada propustila da to učini. Drugim rečima, Skupština treba da nadzire rad Vlade, a jedan od razloga zbog čega Zakon nije poboljšan je upravo to što Skupština nije nadzirala Vladu, a ne to što je Vladi nedostajala podrška Skupštine.
Drugi problem jeste to što Skupština ignoriše aktuelni status izmena Zakona. Naime, već duže od godinu dana je dostupan tekst nacrta izmena i dopuna, poznata su mišljenja Poverenika, nevladinog sektora i međunarodnih eksperata o kvalitetu tog teksta. U izveštaju Poverenika govori se i o pojedinim spornim predlozima. Zbog svega toga bi bilo primereno da Skupština zauzme jasan stav, ako ni o čemu drugom, a ono o potrebi da Ministarstvo/Vlada preispitaju dosadašnje predloge u kontekstu navoda iz izveštaja Poverenika („Međutim, Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacija od javnog značaja koji je pripremilo Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave i koji je u 2018. godini bio na javnoj raspravi, ukoliko bude usvojen u predloženom tekstu, vodi ozbiljnom sniženju dostignutog nivoa prava javnosti da zna.“).
U trećoj tačci Narodna skupština „preporučuje Vladi da u skladu sa odgovarajućim zakonskim odredbama obezbedi izvršavanje konačnih, izvršnih i obavezujućih rešenja Poverenika i da, koristeći postojeće zakonske mehanizme, preko nadležnog ministarstva, primenjuje mere iz svoje nadležnosti, pokretanjem postupka za utvrđivanje odgovornosti i propuste u radu državnih organa, kao i odgovornosti funkcionera koji nisu izvršavali obaveze u skladu sa zakonom.“
Ovo je svakako najvažnija i potencijalno najkorisnija tačka u predloženom Zaključku, i delimično je zasnovana na zaključcima iz ranijih godina. Ni ona nije bez mana. Naime, bilo bi primereno da je Narodna skupština obaveže Vladu da počne da poštuje svoje zakonske obaveze, a ne da joj samo preporuči da to učini. Konkretno, Skupština je mogla da obaveže Vladu da u određenom roku obezbedi izvršenje 238 Poverenikovih rešenja, čiji je spisak dostavljen uz godišnji izveštaj. S druge strane, dobro je što se u predlogu zaključaka našao i poziv Vladi da pokrene postupak za utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji ne ispunjavaju svoje zakonske obaveze.
Četvrta tačka donosi saomoobavezivanje Narodne skupštine da će u cilju stvaranja konzistentnog pravnog sistema u oblasti pristupa informacijama i zaštite podataka o ličnosti „u svojoj zakonodavnoj aktivnosti nastojati da se u pogledu predloženih pojedinačnih rešenja zakona obezbedi poštovanje osnovnih načela ... posebno kada na to ukaže Poverenik.“ U ovom delu Zaključak može doneti koristi, pogotovo zato što se izričito pominje da će Skupština reagovati na ukazivanje Poverenika da neka odredba predloženog zakona narušava sistem. S druge strane, Skupština propušta da učini išta što bi pomoglo otklanjanju već postojećih nekonzistentnih odredaba u pravnom sistemu. Poverenik je, među najvećim problemima u Izveštaju povodom koje se donosi ovaj zaključak ukazao na dve takve zakonske odredbe:čl. 102. Zakona o odbrani, i čl. 45. Zakona o zaštiti konkurencije.
Peta tačka je ujedno i najvažnija, jer govori o sprovođenju Zaključka. Tu je Narodna skupština pozvala Vladu „da redovno podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o sprovođenju ovih zaključaka“. Na ovom mestu se najbolje može sagledati nazadak u nadzoru nad radom izvršne vlasti. Pet godina ranije, Narodna skuština se osećala slobodnom da obaveže Vladu da podnese izveštaj o sprovođenju skupštinskog zaključka, a samu sebe obavezala da „u okviru kontrolne funkcije nad radom Vlade doprinosi doslednom sprovođenju zakona iz ove oblasti.“
Pored toga, pre pet godina, Vlada je dobila konkretan rok do kada mora da izvesti o urađenom. Sada je Vlada pozvana da „podnosi redovne izveštaje“, što je naizgled bolje. Međutim, u situaciji kada rokovi za redovno izveštavanje o ovim pitanjima nisu propisani, ne postoji ni jedan trenutak u kojem bi Skupština mogla da kaže da je Vlada prekršila svoju obavezu, odnosno momenat u kojem bi javnost mogla da podseti na istek još jednog roka u kojem obaveze nisu završene.
O jednom od ključnih problema iz Poverenikovog izveštaja se u u skuštinskom zaključku uopšte ne govori. To je nefunkcionisanje sistema upravnog izvršenja Poverenikovih rešenja, koje je u vezi sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, različitih tumačenja tih odredbi kao i odredbi o nadležnosti za izvršenje. Jedini logičan način da se ovi problemi razreše bi bilo zajedničko angažovanje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave i Ministarstva finansija, zato što se problem delimično odnosi na tumačenje pojma „godišnji prihod“ kod budžetskih korisnika.
Takva situacija, u kojoj se o jednom od glavnih problema iz izveštaja ne govori u zaključku povodom tog istog izveštaja, moguća je zato što sadašnja pravila nisu dovoljno detaljna, a iskustvo je pokazalo da se ne možemo osloniti isključivo na zdrav razum i dobru volju.
