Poseban zakon za državnu stanogradnju i sistem javnih nabavki

Transparentnost Srbija je učestvovala 5.marta na skupu u organizaciji Beogradskog centra za bezbednosnu politiku (BCBP) i Transparency International – Defence and Security. Ovom prilikom naš predstavnik, Nemanja Nenadić, predstavio je glavne nalaze studije slučaja „Poseban zakon za državnu stanogradnju iz 2018. i njegovo sprovođenje - Koliko je građenje stanova za pripadnike snaga bezbednosti poremetilo sistem javnih nabavki“. Pored toga, na skupu su predstavljeni nalazi studije o položaju zaposlenih u sistemu odbrane, odlivu kadrova i merama koje su Vlada Srbije i Ministarstvo odbrane do sada preduzeli radi zadržavanja zaposlenih, posebno u oblasti stambenog zbrinjavanja.

Nenadić je ukazao na to da građani Srbije nisu nikada dobili potpune informacije o tome zbog čega je projekat uopšte pokrenut i zbog čega je Vlada smatrala da se upravo na ovaj način mogu najbolje zadovoljiti potrebe korisnika, a ne kroz alternativna rešenja. Naime, već su postojali drugi načini mogućeg rešavanja stambenih pitanja pripadnika snaga bezbednosti, poput omogućavanja da se koriste stambeni krediti pod povoljnim uslovima. Aktuelno rešenje može stvoriti brojne nove probleme i otvoriti nova pitanja, kao što su sledeća: Da li će i drugi zaposleni u javnom sektoru (vaspitačice, lekari, nastavnici itd.) moći da ostvare na sličan način privilegije pri kupovini stanova, a ne samo zaposleni u snagama bezbednosti? Da li se na ovaj način stvaraju nove nepravde u okviru samog sektora bezbednosti, zato što oni koji su već rešili stambeno pitanje na neki drugi način nisu imali mogućnost da koriste ovu mogućnost?

Zakon o javnim nabavkama Srbije, koji je još uvek na snazi, donet je krajem 2012, sa ciljem suzbijanja korupcije koja je, prema ocenama domaćih i međunarodnih aktera izražena u ovoj oblasti. Međutim, sistem javnih nabavki tokom poslednjih nekoliko godina učestalo narušava donošenjem „posebnih zakona“ koji važe za samo jedan projekat. To je imalo za posledicu značajno smanjenje konkurencije u javnim nabavkama, koja je i inače na veoma niskom nivou. Nakon odluke Vlade o ulasku u projekat građenja stanova za pripadnike snaga bezbednosti iz 2017, usvojen je i „poseban zakon“ koji uređuje sprovođenje tog projekta unekoliko različito u odnosu na postojeće propise. Ova odluka Vlade nije bila valjano obrazložena, ni iz ugla razmatranja raznih finansijskih mogućnosti za rešavanje istog problema, ni sa stanovišta pravnog postupanja.

Zakon o posebnim uslovima za realizaciju projekta izgradnje stanova za pripadnike snaga bezbednosti, donet maja 2018, menjan je već dva puta. Ministarstvo finansija je tek 31.1.2020 donelo podzakonski akt koji uređuje raskid kupoprodajnog ugovora i povraćaj novca u slučaju kršenja obaveza, iako je rok za to istekao još 1. jula 2018. Mada je donošenje posebnih pravila za ovaj projekat pravdano potrebom njegove brže realizacije, kašnjenja su bila značajna i tokom realizacije projekata, makar u odnosu na najave. Razlozi za to su delom objektivni problemi (npr. potreba da se izvrši razminiranje terena) na pojedinim lokacijama.

Iako izgradnja još uvek traje, već sada je izgledno da će izgradnja stanova koštati skuplje nego što će, prema najavama, biti prikupljeno njihovom prodajom, čak i kada se ne uzmu u obzir posredni troškovi (odricanje od naplate troškova i doprinosa javnih preduzeća i lokalnih samouprava, administriranje od strane državnih organa i posebnih preduzeća). Iz planova Vlade nije dovoljno vidljivo da li su ovi gubici bili unapred planirani. Poređenjem inicijalnih najava i ugovorenih cena može se proceniti da će Projekat biti oko 20% skuplji nego što se na početku računalo.

Javne nabavke su na osnovu posebnog zakona sprovodili Ministarstvo građevinarstva, Građevinska direkcija Srbije i neka od „SPV“ preduzeća. Dosadašnja primena posebnog zakona nije opravdala njegovo donošenje. Naime, naručioci su postupali gotovo u potpunosti u skladu sa pravilima koja bi za njih važila i da se primenjivao „običan“ Zakon o javnim nabavkama. Jedini krupan izuzetak u tom pogledu jeste obaveza koju je nametnuo zakonodavac – da 80% materijala koji će biti ugrađivan bude domaćeg porekla. Takva odredba bi se inače smatrala diskriminatornom, i ona je u suprotnosti ne samo sa Zakonom o javnim nabavkama, već i sa aktom više pravne snage – Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju koji je stupio na snagu 1. septembra 2013.

To što poseban zakon nije bio još više u praksi iskorišćen da se zaobiđe uobičajena procedura javnih nabavki ne znači da su sprovedeni postupci bili bez spornih tačaka. U analizi pojedinih slučajeva nabavki, uočili smo kao problematične pojave: 1) neobjavljivanje planova nabavki i procenjene vrednosti nabavki; 2) nelogične razlike u dodatnim uslovima za pojedine nabavke sa sličnim predmetom; 3) zahteve u pogledu kapaciteta koji bi se mogli smatrati diskriminatornim; 4) nedovoljne pripreme u pogledu ispitivanja tržišta, što se odrazilo na procenu vrednosti nabavke, naročito u prva dva grada (Niš i Vranje) i u prvom pokušaju izgradnje u Kraljevu. Nivo konkurencije je bio izrazito mali kada je reč o uslugama stručnog nadzora, dok je konkurencija postojala kod poveravanja poslova građenja objekata, izuzev u Nišu i Vranju, gde je posao dodeljen grupi jedinih ponuđača koji su, čini se, imali za to i političku podršku.

Poseban zakon je doneo složen sistem sprovođenja projekta u kojem bitnu ulogu imaju ministarstva i drugi organi iz sektora bezbednosti, Vlada u celini, Ministarstvo građevinarstva, Građevinska direkcija Srbije, sedam lokalnih samouprava i deset novoformiranih preduzeća, za svako gradilište po jedno („SPV preduzeća“). Transparentnost odlučivanja je bila obezbeđena na Portalu javnih nabavki u meri u kojoj bi to obezbedio i Zakon o javnim nabavkama, ali ne i na zajedničkom veb-sajtu SPV preduzeća, čime su prekršene zakonske obaveze ovih naručilaca. I inače, nivo transparentnosti tih preduzeća je daleko ispod, i inače niskog, nivoa transparentnosti preduzeća u državnom vlasništvu.