Sprečavanje korupcije u izvršnoj vlasti – korisne preporuke GRECO još nisu ostvarene

Kada bi Srbija primenila preporuke koje je marta 2022. dobila od GRECO (Grupa zemalja za borbu protiv korupcije), tela koje je uspostavio Savet Evrope, to bi bitno unapredilo mehanizme za suzbijanje korupcije u postupanju izvršne vlasti. Međutim, do sada je učinjeno veoma malo, iako je prvi postavljeni rok za realizaciju istekao još 30. septembra 2023, pokazuje analiza koju je danas objavila Transparentnost Srbija.

Predmet ove analize bilo je četrnaest preporuka koje se odnose na suzbijanje korupcije u okviru izvršne vlasti (predsednik Republike, Vlada i ministri), dok se preostalih deset preporuka odnosi na policiju. Na osnovu ovih preporuka Srbija je trebalo da izmeni nekoliko zakona, ali je rad počeo samo na jednom. Izmene Zakona o sprečavanju korupcije su bile na javnoj raspravi u avgustu 2023, ali razmatrani nacrt do danas nije pretočen u predlog zakona. Štaviše, izveštaj sa javne rasprave, koji je morao da bude objavljen početkom septembra, i dalje nije dostupan javnosti.

S druge strane, rad nije ni započet na izmenama Zakona o lobiranju, Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Zakona o Vladi, Poslovnika Narodne skupštine i drugih propisa.

Ostvarenje GRECO preporuka predstavlja jedan od ključnih prioriteta za borbu protiv korupcije u Srbiji, navodi Evropska komisija u svom godišnjem izveštaju. Ne samo da je dosadašnji učinak bio slab, već ni planovi ne ukazuju da će biti značajno bolji u skoroj budućnosti. Tako je u predlogu nove antikorupcijske strategije, čije je skoro usvajanje najavila Vlada, kao cilj postavljeno da Srbija ispuni tek 35% preporuka GRECO iz petog kruga evaluacije.

GRECO je, između ostalog, zatražio da se integritet članova Vlade, proverava pre nego što stupe na funkciju. Da bi se taj cilj ostvario bilo je neophodno predvideti vršenje takvih provera u Zakonu o sprečavanju korupcije, ali i izmeniti Zakon o Vladi i Poslovnik Narodne skupštine. Pošto ništa od toga nije učinjeno, Srbija će uskoro dobiti još jednu Vladu, a da prethodno nije provereno da li neko od ministara ima interese koji bi mogli da štetno utiču na obavljanje javne funkcije. Iz istog razloga, provere integriteta neće biti vršene ni za posebne savetnike i šefove kabineta članova nove Vlade.  

Izmene zakona nisu bile neophodne da bi se ostvarila druga preporuka GRECO – objavljivanje informacija o tome ko su uopšte savetnici funkcionera izvršne vlasti. Trenutno građani mogu da vide ko su posebni savetnici kod samo sedam od ukupno 28 ministara aktuelne tehničke vlade.  

Planirane izmene Zakona o sprečavanju korupcije trebalo bi da prošire pojam „javnog funkcionera“, tako da budu obuhvaćeni šefovi kabineta i savetnici predsednika i potpredsednika Vlade, kao i ministara. Iako bi usvajanje te norme formalno zadovoljilo preporuku GRECO, koji je analizirao zakonodavstvo u vezi sa radom izvršne vlasti, doslednosti radi bi iste obaveze trebalo utvrditi i za savetnike i šefove kabineta u drugim organima vlasti – npr. predsednika Narodne skupštine i gradonačelnika. Imajući u vidu prethodna iskustva, Transparentnost Srbija smatra da bi zakonskim izmenama trebalo takođe sprečiti mogućnost da savetovanje najviših funkcionera izvršne vlasti u Srbiji obavljaju lica koja za koja se ne zna ko ih je angažovao i kome odgovaraju za svoj rad.    

Izmene propisa nisu bile nužne da bi se ispunila preporuka GRECO u vezi sa Savetom za borbu protiv korupcije – da Vlada imenuje nedostajuće članove koje je predložio Savet i da konstruktivno sarađuje sa Savetom. Umesto toga, Savet i dalje radi sa svega šest članova, a brojni sistemski problemi na koje ukazuje u svojim izveštajima ostaju nerešeni, jer se Vlada dosledno oglušuje o preporuke svog savetodavnog tela.

GRECO je ukazao na krupnu prepreku za obezbeđivanje transparentnosti i odgovornosti vrha izvršne vlasti – u slučajevima kada Vlada Srbije ili predsednik Republike uskrate informacije od javnog značaja, ne postoji mogućnost da se građani i novinari žale Povereniku. Kao jedina mogućnost za ostvarivanje pravne zaštite preostaje vođenje upravnog spora, ali je ona krajnje neefikasna. Kao ilustracija može da posluži slučaj u kojem Transparentnost Srbija od februara 2017. traži od Vlade Srbije studiju opravdanosti i koncesioni akt za beogradski aerodrom. Jedan od upravnih sporova koji smo tim povodom vodili trajao je od 2018. do 2022. Međutim, Vlada Srbije duže od godinu dana nije postupila po toj odluci Upravnog suda, da bi u januaru 2024. odbacila zahtev, jer je navodno nejasno koje informacije se traže.

GRECO je uočio da Vlada ne poštuje uvek obaveze koje već postoje, te da neki od zakona dolaze u Skupštinu a da prethodno o njima nije sprovedena javna rasprava, niti je predočeno na koji način i uz čiji uticaj se došlo do predloženih rešenja. Umesto da se praksa i propisi poboljšaju, tokom prethodne godine je usvojeno nekoliko bitnih zakona bez javne rasprave, bez adekvatnog obrazloženja i bez traženja mišljenja o koruptivnim rizicima od Agencije za sprečavanje korupcije. Među njima je i poseban zakon za EXPO 2027.

Da bi pravila o lobiranju koja u Srbiji postoje od 2018. zaista imala efekta, GRECO je zatražio da se evidentiraju svi pokušaji uticaja na nosioce izvršne vlasti u vezi sa donošenjem propisa, bez obzira na to da li se odvijaju kroz formalne kanale ili ne. Takođe je ukazano da podaci o ovim kontaktima, imena učesnika i teme o kojima se raspravljalo budu predočeni javnosti. Usled toga što zakon nije promenjen, broj evidentiranih slučajeva lobiranja je i dalje zanemarljiv, a sumnje u skrivene interese prilikom donošenja i izmena zakona onih koji su od toga imali koristi, ostaju snažne.

GRECO smatra da Agencija za sprečavanje korupcije treba da vrši „redovnu suštinsku kontrolu“ izveštaja o imovini i prihodima najviših funkcionera izvršne vlasti. Godišnji plan kontrole koji donosi Agencija, poslednji put je obuhvatio sve ministre 2014. Predsednik Republike nije bio obuhvaćen u periodu 2013-2023, od kada se objavljuju planovi kontrole.

Srbija bi trebalo da isključi mogućnost da se članovi Vlade pozovu na imunitet u slučaju sumnje na korupciju. Za realizaciju ove preporuke bi bilo nužno menjati ne samo zakone, već i Ustav. Aktuelni predlog antikorupcijske strategije ne samo da ne sadrži plan da se pokrenu izmene Ustava, već ni prepoznavanje da je to jedini način da se ispuni ova preporuka. Pored toga, GRECO je zatražio otklanjanje krupne manjkavosti u sistemu gonjenja korupcije. Naime, Tužilaštvo za organizovani kriminal je nadležno za slučajeve korupcije koja je vezana za rad ministara, pomoćnika ministara, direktora javnih preduzeća, sudija i javnih tužilaca, ali ne i u slučajevima koji se odnose na predsednika Republike i narodne poslanike.