Korisne preporuke za poboljšanje zakonskih rešenja o finansiranju stranaka

Objaviti prihode i rashode kandidata i partija online pre izbora i onemogućiti da troškovi kampanje ostanu neplaćeni nakon podnošenja finansijskog izveštaja, glavne su preporuke slovenačkog stručnjaka Jurija Toplaka, koji je analizirao efekte primene srpskog Zakona o finansiranju političkih aktivnosti. Transparentnost – Srbija (deo Transparency International) poziva Vladu da ove preporuke što pre pretoči u predlog izmena Zakona.

Poseban značaj ovoj analizi daje činjenica da je ona predviđena akcionim planom za poglavlje 23 pregovora Srbije sa EU kao dokument koji bi trebalo da posluži kao osnova u postupku izmene Zakona o finansiranju političkih aktivnosti. Preporuke EU eksperta u dobroj meri se poklapaju sa onim na šta je Transparentnost Srbija ukazivala u prethodnim godinama i sa čime smo upoznali i profesora Toplaka tokom njegovog rada na analizi.  Ujedno izražavamo žaljenje što navedeni problemi nisu otklonjeni u proteklih pet godina, od kada je donet aktuelni Zakon, budući da su predstavici ministarstava, poslaničkih grupa u Narodnoj skupštini i nezavisnih organa bili već sa njima direktno upoznati iz analiza koje je radila TS, da je na neke od njih ukazala i Agencija za borbu protiv korupcije u izveštajima upućenim Narodnoj skupštini ili da ih je konstatovala antikorupcijska strategija iz 2013.

Bitno je naglasiti da su kroz deset preporuka obuhvaćena neka važna pitanja i problemi, ali ne svi. U analizi je naročito posvećena pažnja politici sankcionisanja, dok, na primer, pitanje vođenja "funkcionerske kampanje", odnosno zloupotrebe javne funkcije i javnih resursa u kampanji nije pomenuto. Podsećamo da je na taj problem, koji u Srbiji postoji oduvek, ali je postao naročito značajan nakon što su uspostavljena strožija pravila o finansiranju kampanje, u svom izveštaju o aprilskim izborima ukazala i posmatračka misija OEBS/ODIHR.

U nastavku prenosimo sve preporuke Jurija Toplaka i osvrt TS na ove preporuke:

1. Objaviti prihode i rashode kandidata i partija online pre izbora;

Komentar TS: na potrebu da se obezbedi uvid u deo podataka o finansiranju još dok kampanja traje, dobru međunarodnu praksu i tehničke mogućnosti da se to učini smo ukazivali u doba pisanja aktuelnog Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, regionalnog Krinis istraživanja (2009 – 2012), i u studiji Sistem društvenog integriteta 2011. Imajući u vidu da se kampanja finansira u potpunosti sa jednog računa i da podaci o sivm transakcijama sa tog računa postaju javni nakon izbora, nema opravdanog razloga da se ne obezbedi javnost podataka i tokom kampanje.

2. Zahtev da svi troškovi kampanje budu plaćeni pre izbora ili nekoliko dana nakon izbora umanjio bi rizik od korupcije i rizik izbegavanja ograničenja za priloge;

Komentar TS: Na ovaj problem smo ukazivali i u mnogim drugim prilikama, a prvi put još 2004, u doba važenja Zakona o finansiranju političkih stranaka iz 2003, koji je sadržao slična rešenja kao i aktuelni. Zakonska rešenja, naime, dezavuišu koncept transparentnosti prihoda i rashoda izborne kampanje jer faktički omogućavaju da se troškovi kampanje izmire godinama nakon nje, kao i da politički subjektiaju troškove kampanje za koje nemaju realno pokriće, već računaju na neizvesna sredstva iz budžeta (koja se dobijaju na osnovu izbornog uspeha). 

3. Finansijski izveštaji mogli bi da budu objavljeni online u standardizovanom, čitljivom i pretraživom formatu;

Komentar TS: na ovaj problem smo ukazali nakon prvih izbora koje je Agencija za borbu protiv korupcije kontrolisala, 2012. Naime, format objavljivanja podataka je težak čak i za čitanje, a ne postoji mogućnost sortiranja podataka prema potrebama korisnika, iako se nalaze u istoj bazi.

4. Proces izveštavanja mogao bi da bude pojednostavljen na način da godišnji promet do određenog iznosa – na primer, između 2.000 i 4.000 EUR – ne treba da bude praćen mišljenjem ovlašćenog revizora; 

Komentar TS: Ovo pitanje nismo ranije komentarisali. Iako ima razloga da se siromašniji politički subjekti poštede velikih troškova revizije, ukidanje obaveze nosi i određeni rizik, naročito u slučajevima kada je promet preko računa mali upravo zato što se finansiranje odvija na nezakoniti način.

5. Bilo bi značajno ukoliko bi, na ravnopravniji način, javna sredstva bila raspodeljena među partijama i učesnicima na izborima;

Komentar TS: Šteta je što preporuka nije razrađenija. I u doba pisanja aktuelnog Zakona smo ukazivali na to da se raspodela sredstava ne vrši na osnovu jasno definisanih ciljeva koje treba postići, i da je zbog toga bilo koji način raspodele i iznos sredstava koja su namenjena za učesnike izbora proizvoljan. Neke od ideja za promenu načina raspodele smo davali u poslednjih nekoliko godina (npr. da se odredi minimum troškova koji bi bili pokriveni svakom učesniku izbora u svrhu minimalnog predstavljanja, pri čemu taj iznos ne bi zavisio od visine budžeta ili od broja učesnika izbora, kao što je slučaj sada).

6. Efikasnost sudskog i procesa sankcionisanja mogla bi da bude unapređena. To bi se moglo postići tako da se Agenciji dodeli status sličan carinskim telima ili drugim relevantnim institucijama, koje moge da izriču kazne, na koje postoji mogućnost žalbe sudu. To bi takođe mogle da rade određene sudije, sudovi ili jedan prekršajni sud koji je nadležan za slučajeve finansiranja političkih aktivnosti;

Komentar TS: Ovo pitanje nismo ranije komentarisali. Načelno, rešenje koje predlaže ekspert je korisno sa stanovišta efikasnosti. Međutim, ono može biti problematično sa stanovišta jedinstva pravnog sistema u vođenju prekršajnih postupaka, jer je aktuelnim Zakonom o prekršajima napušten koncept u kojem organi uprave mogu umesto sudova odlučivati u prvom stepenu takvih postupaka.

7. Čini se da gubitak prava nije adekvatno regulisan, zbog čega su neophodna poboljšanja. To bi moglo da se učini podizanjem nivoa minimalnog iznosa gubitka i gubitkom prava na finansiranje iz javnih izvora tako da se iznos pribavljen izvršenjem krivičnog dela ili prekršaja pomnoži sa određenim brojem;

Komentar TS: Nakon usvajanja Zakona smo ukazali na nejasnoće u aktuelnim odredbama o gubitku prava na prihode iz javnih izvora, kao dodatnoj meri nakon izrečene krivične ili prekršajne osude. Pored toga što je odredba nejasno napisana, ona je i duboko kontroverzna po efektima, jer kažnjena politička stranka zadržava mandate i politički uticaj, gubi pravo na budžetsko finansiranje (kao neutralan izvor) i samim tim postaje još izloženija neprimerenim uticajima drugih finansijera.

8. Sankcije treba da budu proporcionalne, odvraćajuće i delotvorne. Da bi bile odvraćajuće, sankcije treba da budu najmanje nekoliko puta veće od stečene koristi. Posebno su strožije sankcije neophodne, kada je reč o podnošenju finansijskih izveštaja;

Komentar TS: Iako se mogu naći prigovori zakonskim rešenjima iz kaznenih normi, glavni problem je ipak činjenica da je put do kažnjavanja veoma dug. Nije u pitanju samo sporost sudova, već i okolnost da katkad prođe dosta vremena dok Agencija pokrene prekršajni postupak a da drugi organi takve postupke i ne pokreću. U samom Zakonu, veći problem su loše definicije i propust da se za neke nezakonite radnje propiše prekršaj, nego visina kazne. I o ovome smo pisali, kako neposredno nakon usvajanja Zakona, tako i u mnogim kasnijim prilikama.

9. Sistem sankcionisanja mogao bi da bude unapređen unošenjem drugih krivičnih dela, kojima bi se predvidele zatvorske kazne za one koji prikriju priloge ili druge prihode iznad određenog iznosa, uključujući putem izostavljanja iz izveštaja ili nepodnošenja izveštaja;

Komentar TS: Preporuka je povezana sa prethodnom – treba reformisati i aktuelno krivično delo iz Zakona o finansiranju političkih aktivnosti i prekršajne kazne. Međutim, pre bi trebalo usmeriti pažnju na neka druga nedostajuća krivična dela u vezi sa izbornom kampanjom, npr. na potrebu za poboljšanjem aktuelne norme krivičnog dela „davanje i primanje mita u vezi sa glasanjem“, odnosno u vezi sa zloupotrebom javnih promotivnih resursa.

10. Odredba čl. 19, st. 3. Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, kojom se predviđa da 5% dobijenih javnih sredstava treba da se koristi za „stručno usavršavanje i osposobljavanje, međunarodnu saradnju i rad sa članstvom“ mogla bi da bude uklonjena.

Komentar TS: Iako propisivanje namene korišćenja sredstava koje partije dobiju iz javnih izvora ima smisla, ono nije izvršen na dovoljno jasan i dosledan način u aktuelnom Zakonu, na šta smo ukazivali još tokom izrade ovog akta.

 „Čini se da bi sve, osim drugog dela preporuke br. 6, mogle da se ispune izmenama Zakona o finansiranju političkih aktivnosti,“ zaključuje profesor Toplak.

Ceo izveštaj objavljen je na sajtu Agencije za borbu protiv korupcije: http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2016/09/Toplak_izvestaj_4_SR.pdf

Transparentnost – Srbija

Beograd, 13. septembar 2016.