Javne nabavke u doba vanrednog stanja ili vanredno stanje u javnim nabavkama

Suština

Proglašenje vanrednog stanja zbog pandemije utiče na sprovođenje javnih nabavki na dva načina. Neke nabavke koje bi se redovno sprovodile se odlažu ili obustavljaju; druge, koje su postale neophodne radi suzbijanja bolesti, se vrše. Pri svemu tome, vanredno stanje ne predstavlja pravni osnov da se Zakon o javnim nabavkama suspenduje. Naprotiv, trebalo bi da se primenjuju pravila koja taj zakon propisuje za ovakve situacije, ali i da građani dobiju što više proverljivih informacija. Cilj transparentnosti je jačanje poverenja između vlasti i građana, što je najvažnije u doba kada od njihove saradnje zavisi uspešnost suzbijanja epidemije.

Pregovarački postupak umesto tendera

Otvoreni postupak javnih nabavki je pravilo, ali aktuelni Zakon, koji će biti na snazi do 1.7.2020, dopušta da se od tog pravila odstupi u nizu slučajeva. Jedan od njih je propisan u članu 36, st. 1, gde se kaže da naručilac može da sprovede „pregovarački postupak“ ako „zbog izuzetne hitnosti prouzrokovane vanrednim okolnostima ili nepredviđenim događajima, čije nastupanje ne zavisi od volje naručioca i koje nisu s njim u vezi“, ne bi mogao da sprovode tender. Uprava za javne nabavke (UJN) daje mišljenje o opravdanosti, ali naručilac može da pokrene postupak bez čekanja. Ako je moguće, naručilac i kod ovih nabavki teži da obezbedi konkurenciju, tako što će pozvati više ponuđača, vodi računa da ugovorena cena ne bude veća od uporedive tržišne i proverava kvalitet isporuke. Bitno je istaći da i za ove nabavke javne institucije moraju da obelodane šta im je potrebno u svima dostupnoj konkursnoj dokumentaciji. Takođe, moraju da objave na državnom Portalu javnih nabavki i svom sajtu dokumente o započetom i okončanom postupku, kao i kod „običnih“ javnih nabavki. Razlika se ogleda u bitno kraćim rokovima. Zahvaljujući transparentnosti, za posao može da konkuriše i firma koja nije neposredno pozvana, a zainteresovana javnost ima jednaku mogućnost da prati kako su utrošena javna sredstva kao i kod bilo koje druge javne nabavke.

Nabavke respiratora

Tako je Ministarstvo zdravlja, u pregovaračkom postupku, za samo sedam dana, od 11. do 18. marta 2020, nabavilo 15 potrebnih respiratora, plativši za njih, i pored hitnosti, oko 30% manje nego što su inicijalno bili spremni da izdvoje^[1]. Transparentnost ove javne nabavke omogućila je medijima da postave logična pitanja o spremnosti našeg javnog zdravstva da se suoči sa izazovima epidemije. Na ta logična pitanja stigli su kontradiktorni odgovori. Građani su prvo od predsednice Vlade obavešteni da informacija o postojećem broju respiratora predstavlja „državnu tajnu“ i da je tako „svuda u svetu“, ali da respiratora „ima dovoljno“ i da se nabavka (ovih 15) sprovodi „da bismo bili 200% sigurni“. Iste večeri, predsednik Republike je otkrio navodnu državnu tajnu, saopštivši da respiratora ima 1008, i da je to tri puta više nego pre 12 godina, kada je vladala prethodna pandemija gripa (i prethodna politička garnitura). Međutim, uskoro su usledila obaveštenja o tome da respiratore i dalje nabavljamo, ali da se to čini „na polu-crno“ i da je predsednik obezbedio kupovinu 2200 tih uređaja. Time su poslate dve loše poruke – prva, da prethodne, umirujuće informacije, nisu bile tačne ili potpune. Za tim nije bilo potrebe, jer se u kriznim vremenima situacija brzo menja, i građani bi sigurno razumeli i prihvatili da im je jasno rečeno da nova procena stručnog tima nalaže da se nabavi veći broj respiratora. Druga loša poruka je stvaranje utiska sa najvišeg mesta da državni organi čine nešto nezakonito. Pri svemu tome, informacije o novim nabavkama nisu bile ni na koji način proverljive – o njima nema traga ni na portalu javnih nabavki, ni na sajtovima državnih organa^[2].

Kada može da se nabavlja bez bilo kog postupka?

Usled te neproverljivosti za sada nije moguće reći da li je zaista bilo nekih nezakonitosti u nabavkama medicinskih sredstava. Međutim, gotovo je izvesno da nikakvo kršenje zakona nije bilo potrebno, pa ga, sasvim moguće, nije ni bilo. Naime, sam Zakon o javnim nabavkama, u članu 7, st. 1. t. 3) omogućava državnim organima da nabavljaju bez primene propisanih procedura ono što je potrebno za obezbeđivanje osnovnih životnih uslova „u slučajevima elementarnih nepogoda čije posledice ugrožavaju živote ili zdravlje ljudi ili životnu sredinu“. Zarazne bolesti jesu elementarna nepogoda, pa nabavka onog što u takvim situacijama treba da sačuva nečiji život (npr. lek, zaštitna oprema, medicinski uređaj) potpada pod taj izuzetak. To što se Zakon ne primenjuje omogućava još bržu reakciju – umesto da nabavka, u pregovaračkom postupku, traje oko nedelju dana, ona se može sprovesti čim se nađe dobavljač. Država tada može da kupuje od pojedinca ili firme koja inače ne ispunjava uslove (duguje porez, direktor preduzeća je bio osuđen za krivično delo, prodavac nije registrovan za određenu delatnost). Naručilac ne mora da izrađuje konkursnu dokumentaciju, niti da odmah objavi informacije o sprovođenju nabavke, ne mora tražiti sredstvo obezbeđenja za izvršenje ugovora itd. Drugim rečima, teško je zamisliti bilo koji razlog zbog kojeg bi postojala potreba da država nešto nabavlja protivno propisima – ako je nešto neophodno za zaštitu života i zdravlja, kupuje se od onog ko može da proda neophodnu robu i pod uslovima koje diktira prodavac. Novac za takve kupovine, pošto trošak nije mogao da bude planiran, obezbeđuju se odricanjem od onih nabavki koje trenutno nisu neophodne. Ako to nije dovoljno, koristi se budžetska rezerva.

Kako ipak obezbediti transparentnost?

To što ne moraju da se sprovode uobičajene procedure, ne oslobađa državne organe odgovornosti da poštuju načela javnih nabavki, u meri u kojoj je to moguće. Jedno od tih načela je transparentnost. Ako već nije propisana obaveza da se ove nabavke objave u momentu sprovođenja, ne znači da one moraju biti potpuno tajne. Ni jedan od objavljenih akata Vlade tokom vanrednog stanja nije propisao takvu tajnost. Uredba kojom su ograničena ustavna prava građana tokom vanrednog stanja nije suspendovala „pravo na obaveštenost“, a nije (niti bi mogla) da suspenduje važenje Zakona o javnim nabavkama^[3]. Ono što se verovatno u praksi dešava, ali je nemoguće proveriti, jeste da je nekim od neobjavljenih zaključaka Vlade određena poverljivost dokumenata o konkretnim postupcima nabavke. Pošto se nivo tajnosti uvek određuje prema svrsi zaštite, trebalo bi već sada, a ne tek nakon isteka vanrednog stanja^[4], objavljivati sve ono što ne može da ugrozi javni interes. Na primer, pošto su predstavnici države već obnarodovali da su kupljeni respiratori, zaštitne maske, sirovine za proizvodnju lekova i drugo, očigledno nema opravdanog razloga da već sada ne objave informacije o tome koliko čega je kupljeno i koliko je za to plaćeno. Ukoliko postoji razlog da se u ovom trenutku ne saopšte informacije o dobavljačima, posrednicima i mestu isporuke, na primer, zbog zaštite njihovog interesa ili tekućih pregovora, to se može ostaviti za kasnije.

Čemu bi služilo objavljivanje podataka?

Jednako bi bilo značajno i korisno da građani od svoje države čuju u kojoj meri su sprovedene nabavke omogućile da se zaštiti život i zdravlje stanovništva, a šta još nedostaje našem zdravstvenom sistemu. Nedostatak informacija može da stvori uznemirenje, a tajnovitost sumnju. S druge strane, jasno prikazivanje stanja stvari podstaklo bi građane da imaju poverenje u poteze vlasti ali i da se sami odgovornije ponašaju i tako pomognu napore lekara. Drugim rečima, primarni cilj transparentnosti u ovom trenutku nije ničija sumnja da je neko „hteo da ukrade novac preko respiratora“, već jačanje poverenja između građana i vlasti.

Postupci obustavljeni bez obrazloženja

Kao što je već pisano^[5], neke od hitnih nabavki Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje su bile započete u pregovaračkom postupku (32 hiljade maski sa filterom, skoro 33 hiljade jednokratnih kombinezona itd.) ali su obustavljene bez objašnjenja razloga, uz pozivanje na (neobjavljeni) zaključak Vlade. O razlozima se zato može samo nagađati. Umesto toga, trebalo bi ih saopštiti – na primer, ukoliko je kupovina u međuvremenu dogovorena kao vid međudržavne saradnje, ili ako su sredstva obezbeđena donacijama.

Novi zakon, stroža pravila

Zanimljivo je da novi Zakon o javnim nabavkama^[6], koji će biti u primeni od 1.7.2020, uopšte ne predviđa mogućnost da se hitne nabavke zbog elementarnih nepogoda sprovode bez primene procedura i objavljivanja. Na takve slučajeve bi se mogao primeniti jedino, gore opisani, pregovarački postupak^[7]. Ovaj zakon je inače usvojen na predlog aktuelne Vlade i zasnovan je na važećim pravilima Evropske unije.

Odlaganje nabavki koje nisu hitne bez kriterijuma

Pored nabavki koje su postale hitne, ima i onih koje su bile planirane, ali koje u ovom trenutku nisu neophodne, pa bi se planirana sredstva mogla iskoristiti za nešto što jeste prioritet. Opšta pravila u tom pogledu nisu propisana, tako da odluke donose sami naručioci, ali je moguće da u tom pogledu postupaju i po nekim preporukama ili instrukcijama koje nisu objavljene.

Uredbom koja je doneta još 20.3.2020.^[8] propisano je da se za vreme vanrednog stanja, odlukom Vlade, bez ograničenja mogu preusmeravati aproprijacije predviđene za drugu namenu u tekuću budžetsku rezervu, pod uslovom da se to čini radi ublažavanja posledica zaraze. Tako je, na primer, Fondu zdravstvenog osiguranja 31.3.2020. bilo preneto 9,5 milijardi dinara koji su prvobitno bili planirani za infrastrukturne radove Ministarstva građevinarstva.

Međutim, ne postoji opšta obaveza preispitivanja potrebe za planiranim javnim nabavkama, a upitno je u kojoj meri i na koji način se ono u praksi vrši. Ilustrativan je u tom pogledu slučaj Ministarstva odbrane, koji je zadobio veliku pažnju javnosti^[9], i pored toga što je, po svemu sudeći, reč o nabavci vrednosti manje od 500 hiljada dinara. Naime, predmet traženih usluga je bio definisan kao „ispitivanje rejtinga ministra“, što bi se teško moglo opravdati bez obzira na vanrednu situaciju. Argumenti za sprovođenje tog postupka bili su da je „nabavka planirana“, da se to čini godinama unazad i da „isto rade“ i druga ministarstva. Iz toga se vidi da nije postojala opšta politika preispitivanja potreba za javnim nabavkama u doba krize.

O čemu naručioci treba da razmisle

Bilo da je sprovođenje javnih nabavki neophodno ili ne, naručioci se suočavaju sa izazovima koji ranije nisu postojali, a za sporna pitanja nema jedinstvenog odgovora. Uprava za javne nabavke je devet dana po proglašenju vanrednog stanja istaklo obaveštenje^[10] u kojem se ističe da i dalje važe obaveze iz Zakona, „uključujući i rokove za podnošenje ponuda, postupak javnog otvaranja ponuda, vršenje uvida u dokumentaciju o sprovedenom postupku od strane zainteresovanih ponuđača i dr.“

Onima koji ne mogu da nastave sa sprovođenjem pokrenutih postupaka u skladu sa Zakonom, ukazano je na to da nabavku mogu da obustave (član 109, st. 2), bilo da to čine zato što je „prestala potreba“ ili zato što ne mogu da okončaju nabavku iz drugog razloga. Transparentnost Srbija je utvrdila da je tokom prvog meseca vanrednog stanja obustava korišćena više nego inače, ali da povećanje nije drastično. Naime, od 16. marta do 15. aprila 2020. godine obustavljene su 822 javne nabavke, a u istom periodu godinu dana ranije njih 638.

Uprava je takođe preporučila da se novi postupci ne pokreću dok se za to „ne steknu uslovi“. Pored toga, UJN  je skrenula pažnju naručiocima i na to da treba da vode računa i o mogućnostima druge ugovorne strane da izvrši ugovor. Unošenje odgovarajućih odredbi o poslovanju u vreme vanrednog stanja u konkursnu dokumentaciju bi se moglo kasnije pokazati kao potrebno zbog primene pravila o odgovornosti za neodgovarajuće izvršenje i naplate sredstava obezbeđenja.

Može li se bez ljudskog kontakta?

Mogu se javiti razne teškoće za sprovođenje postupka nabavki. Iako je rad u većini javnih institucija organizovan po principu dežurstava i rada od kuće, tako da je priprema dokumentacije moguća, postoje radnje koje se ne mogu izvršiti na taj način, poput javnog otvaranja ponuda. Tako, epidemija ne može biti valjan zakonski osnov da se predstavnicima zainteresovanih lica uskrati pravo da neposredno prisustvuju i pregledaju dokumentaciju podnetu u štampanom obliku, a to bi se moglo kositi sa pravilima o ograničenom okupljanju i kretanju građana.

Država i privrednici

Sa teškoćama se suočavaju i dobavljači, kako po postojećim, tako i novim ugovorima o javnim nabavkama. Ako kasne zbog nastupanja vanrednih okolnosti, oni zbog toga ne mogu snositi krivicu. Otežani uslovi poslovanja u doba vanrednog stanja mogu dodatno smanjiti konkurenciju i biti razlog da se tržišna cena dobara, radova i usluga naglo poveća. To je razlog više da naručioci odlože sprovođenje. S druge strane, možda ima i situacija gde tržišni poremećaj može da ima suprotan efekat, pa da firme, zbog manjka posla ponude svoje usluge bitno jeftinije. To bi bio razlog da naručilac iskoristi priliku i da upravo sada sprovede nabavku.

Međutim, ni jedan propis donet zbog vanrednog stanja ne pruža valjan pravni osnov da država prestane da izmiruje svoje obaveze za one poslove koji su već izvršeni, kao što se navodno dogodilo u Gradu Beogradu.^[11] Zbog takvih poteza, ukoliko bude tužbi, na kraju bi bilo plaćeno još više novca iz budžeta. Pored toga, ako su izjave citiranih privrednika tačne, to bi bilo i apsurdno, jer se istovremeno sa neplaćanjem obavljenog posla iz državnog budžeta izdvaja nekoliko milijardi evra^[12] - kao pomoć privredi.

[1] http://portal.ujn.gov.rs/Dokumenti/DodelaUgovora.aspx?idd=2693846&idp=2682116&vz=2

[2] https://www.transparentnost.org.rs/index.php/sr/aktivnosti-2/naslovna/11229-nabavka-respiratora-nedostajuce-informacije

[3] https://www.propisi.net/propisi-doneti-povodom-vanrednog-stanja-covid-19/

[4] https://beta.rs/covid-19/125954-brnabic-kako-se-nabavljaju-respiratori-gradjanima-cemo-poloziti-racune-posle-vanrednog-stanja

[5] https://www.cins.rs/medicinska-oprema-i-rfzo-tajni-zakljucak-vlade-i-nevidljive-nabavke/

[6] http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/zakon/2019/91/1

[7] Slučajevi kada se Zakon ne primenjuje su propisani u članovima 11. do 13, a pregovarački postupak u članu 61.

[8] UREDBA o korišćenju finansijskih sredstava budžeta Republike Srbije za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2

"Službeni glasnik RS", broj 38 od 20. marta 2020.

[9] https://www.transparentnost.org.rs/index.php/sr/aktivnosti-2/pod-lupom/11214-merenje-rejtinga-ministra-u-vreme-vanrednog-stanja

[10] http://www.ujn.gov.rs/vesti/obavestenje-u-vezi-sa-sprovodjenjem-postupaka-javnih-nabavki-u-toku-vanrednog-stanja/?sr_pismo=lat

[11] https://www.raskrikavanje.rs/page.php?id=Drzava-moli-privatnike-da-ne-daju-otkaze-a-Beograd-odlucio-da-im-ne-placa-dugovanja--619

[12] https://www.mfin.gov.rs/aktivnosti/mali-dve-milijarde-evra-kredita-dostupno-privrednicima-i-26-milijardi-dinara-poljoprivrednicima/

Nemanja Nenadić za Otvorena vrata pravosuđa