Šta novi predlozi Strategije za borbu protiv korupcije predviđaju za pravosuđe u Srbiji

Kao što pravila nalažu i ova strategija propisuje posebne ciljeve koje je neophodno postići radi ostvarenja Opšteg cilja – stalne posvećenosti organa javne vlasti i političkih subjekata suzbijanju korupcije i efikasnoj i doslednoj primeni i stalnom unapređenju antikorupcijskih pravila, blagovremenom otkrivanju i adekvatnom kažnjavanju koruptivnog ponašanja i jačanju svesti o uzrocima, stanju i štetnosti korupcije. U pogledu njihovog broja ova Strategija se ne razlikuje od istih ili sličnih strateških dokumenata – ona predviđa 5 posebnih ciljeva. Pravosuđu, nekada nazvanom generičkim pojmom "organi represije" ili efuemizmom "efikasnije sprečavanje i suzbijanje korupcije", a ponekad poimenično oslovljenim kao "sud i javna tužilaštva" pripala je čast, negde manje, a ponegde više, da bude obuhvaćeno svakim od pomenutih posebnih ciljeva.

Kao po pravilu, čiji izuzetak predstavlja Poseban cilj 5 – podizanje svesti o korupciji, mere koje se tiču pravosuđa su prvorangirane. Na osnovu toga može se zaključiti da autori Strategije pravosuđe vide kao najvažniji i najefikasniji mehanizam u borbi protiv korupcije. Otuda ne treba da čudi što ova Strategija, na momente i posredno, postaje jednim svojim delom strategija za reformu pravosuđa. Ono što međutim izaziva čuđenje, naročito u svetlu efekata koji su postignuti prethodnom strategijom i zakonodavnom reformom, jesu proklamovani razlozi za njihovo definisanje. Manje informisan ili zlonameran čitalac bi mogao da zaključi da je ova Strategija prvi strateški dokument te vrste u Srbiji. Kako drugačije tumačiti konstatacije da "propisi moraju biti delotvorni, imati odvraćajući efekat i biti jasni"[1] umesto npr. "u praksi su uočene koruptivne pojave koje nisu predviđene važećim propisima", odnosno da je neophodno da se "uspostavi efikasan mehanizam koordinacije i operacionalizacije borbe protiv korupcije"[2] umesto npr. "uspostaviti efikasan mehanizam za utvrđivanje i sankcionisanje nesaradnje u borbi protiv korupcije". Ništa manje zabrinjavajuća nije tvrdnja da "Institucije moraju imati na raspolaganju dovoljno resursa za otkrivanje i istragu predmeta korupcije"[3] umesto npr. "pojačana koruptivna aktivnost zahteva povećanje dosadašnjih kapaciteta za otkrivanje i istragu korupcije".

Isti utisak odaje i Akcioni plan za njeno sprovođenje koji je uslovljen tako koncipiranom Strategijom. Uprkos činjenici da su, kao članovi brojnih podgrupa, u njegovoj izradi učestvovali predstavnici sudija i javnih tužilaca čiji se svakodnevni posao sastoji u primeni važećih pravnih propisa, Akcioni plan sadrži mere koje mogu delovati kao da borba protiv korupcije tek počinje. Jedan od najupečatljivijih primera takvog pristupa je Mera 1.1: Unapređenje normativnog okvira u suzbijanju korupcije radi efikasnijeg procesuiranja koruptivnih krivičnih dela. U okviru te mere, koja je klasifikovana kao normativna, predviđeno je sprovođenje 4 aktivnosti od kojih ubedljivu većinu – čak tri predstavljaju izrade analiza (1.1.1. Izrada analize primene Zakonika o krivičnom postupku; 1.1.2. Izrada analize potreba Izmena i dopuna Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela i 1.1.3. Izrada analize Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije u oblasti organizacije i nadležnosti državnih organa nadležnih za suzbijanje korupcije).[4] Kao olakšavajuća okolnost može se uzeti to da je takvo formulisanje aktivnosti u jednom strateškom dokumentu posledica činjenice da u Republici Srbiji ne postoji uspostavljen efikasan mehanizam praćenja efekata primena zakona. Da postoji, strateški dokumenti ovog tipa mogli bi da koriste podatke dobijene redovnim i kontinuiranim praćenjem efekata primene nekog propisa. Ni poslednja, četvrta aktivnost, koja se ne sastoji u izradi bilo kakve analize, ne predstavlja izuzetak. Naprotiv, formulisana kao 1.1.4. Obrazovanje radne grupe za izmene i dopune Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije u skladu sa nalazima iz analize[5], ona produbljuje dilemu zašto je mera klasifikovana kao normativna kada uopšte nisu predviđene aktivnosti kao što su npr. izrada predloga zakona o izmenama i dopunama ili stupanje na snagu izmena i dopuna zakona.

Ništa manji izazov za tvrdnju da je reč o strateškom dokumentu predstavlja jedanaest aktivnosti čije je sprovođenje predviđeno u okviru Mere 2.1: Jačanje administrativnih kapaciteta i finansijskih resursa državnih organa nadležnih za borbu protiv korupcije. Samo manji broj njih, uprkos gramatičkim i sintaksičkim greškama (npr. Mera 2.1.11. Sprovođenje obuka za sudije i javne tužioce procesuiranje pravnih lica za koruptivna krivična dela), ispunjava uslove da budu prepoznate kao aktivnosti kojima strateški dokument "odgovara" na nove pojave i projektuje nove načine za postizanje cilja kome se teži. Nasuprot tome, mnogo je veći broj onih koje takvu tvrdnju, uprkos brojnim međusobnim razlikama, dovode u pitanje. Njihova zajednička karakteristika jeste da se njima kao strateška aktivnost promoviše primena postojećih pravnih akata npr. 2.1.1., 2.1.2., 2.1.3. i 2.1.4. prema kojima stratešku aktivnost predstavlja popunjavanje upražnjenih radnih mesta za sudije i javne tužioce shodno važećim pravilnicima. Ista karakteristika odnosi se i na aktivnosti 2.1.5. i 2.1.6. za koje se, iz nepoznatih razloga koriste drugačije jezičke formulacije za sadržinski istu stvar - "jačanje kapaciteta putem popunjavanja zapošljavanja" i "kontinuirano povećanje procenta popunjenosti". Štaviše, ona se tiče i aktivnosti 2.1.8. i 2.1.10. koje su, sadržinski posmatrano, bitno drugačije – sprovođenje obuka za sudije i javne tužioce u skladu sa Godišnjim programom obuke Pravosudne akademije.

Iz toga se mogu izvući tri podjednako diskutabilna zaključka. Prvi, da su pravni akti koje Predlog Akcionog plana pominje "stariji" od njega tj. postoje i pre njegovog usvajanja, a ne treba ih inovirati ni izmenama niti dopunama. Argumentum a contrario, to znači da je odlika prethodnog perioda neprimenjivanje važećih pravnih propisa. Iz njega proističe i treći zaključak - da se usvajanje strateškog dokumenta koristi za "aboliranje" od odgovornosti i odgovarajućih sankcija svih koji su odgovorni za takvo stanje stvari. Ipak, najveću nedoumicu stvara podatak da je za sve od navedenih aktivnosti, u pogledu kojih postoje važeći pravni akti, kao rok za završetak predviđen poslednji tj. 4 kvartal sledeće 2024. godine.

Izvesna "greška u koracima" napravljena je, čini se, kada je reč o Meri 3.1: Jačanje kapaciteta institucija nadležnih za borbu protiv korupcije u pogledu komunikacije sa javnošću. Prve dve aktivnosti koje je neophodno sprovesti za njeno ostvarenje definisane su kao 3.1.1. Obuke za portparola za medije u posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije u sudovima i 3.1.2. Obuka portparola za medije u posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije u javnim tužilaštvima. Grešku može predstavljati činjenica da prema poslednjim istraživanjima 80% analiziranih sudova ima imenovanog portparola dok je kod tužilaštava to slučaj tek u 28% uzorka.[6] U svetlu tih podataka deluje da je za njihovo uspešno sprovođenje trebalo prethodno predvideti aktivnost čiji bi jedini cilj bio imenovanje osoba za odnose sa javnošću u svim sudovima i javnim tužilaštvima.

Njeno preduzimanje nužno je i za uspešno sprovođenje poslednje dve aktivnosti u okviru ove mere (3.1.5. i 3.1.6. - održavanje redovnih konferencija za štampu na šestomesečnom nivou). To uostalom potvrđuju i pokazatelji predviđeni na nivou mere – procenat obučenih portparola, a ne broj održanih konferencija za štampu. Istovremeno, kod navedenih aktivnosti može da se postavi kao problem postojanje pravnog osnova za njihovo sprovođenje. Iako su predviđene u okviru mere koja je klasifikovana kao institucionalno - upravljačka – organizaciona, one su formulisane kao dužnost sudova i javnih tužilaštava. Međutim, za uporište za njeno preduzimanje ne može se naći u važećim zakonima niti Sudskom poslovniku. Na kraju, ostaje nedoumica zašto je i za njihov završetak, slično prethodnoj meri, potrebno toliko vremena.

Robert A. Sepi - Advokat, pravni savetnik Transparentnosti Srbije, za Otvorena vrata pravosuđa