GRECO – pokušaji opravdanja i štetne posledice kašnjenja

Novi GRECO izveštaj

Čitaoce medija koji su prvog dana izvestili verovatno se nisu začudili zbog toga što je prema oceni GRECO od 21. juna 2024. Srbija za dve godine, u ostavljenom roku ili nakon njega, ispunila samo jednu od 24 preporuke. Znalo je da bude i gore. Ostaje samo da se vidi koju će strategiju izveštavanja primeniti režimski mediji. Prve večeri je to bilo ignorisanje, ali možda do sutra bude osmišljena neka kreativna matematika (npr. „45% preporuka ispunjeno potpuno ili delimično već u prvom roku“) ili iskazivanje „čvrstog opredeljenja“ da se sve ispuni umesto bilo kakvog obrazloženja zbog čega već nije. 

Teme ovog kruga evaluacije su bile zanimljive - sprečavanje korupcije u vrhu izvršne vlasti i policiji, a mnoge od preporuka su veoma značajne, naravno, kad bi zaista bile ispunjene. Transparentnost Srbija je pre četiri meseca objavila analizu, koja je predvidela ovakav ishod.

Vredi ipak pogledati šta su predstavnici naše države predstavili u Strazburu i šta se može zaključiti iz  izveštaja o tome koliko će GRECO insistirati na primeni.

Teško je reći koliko je vlastima u Srbiji sve ovo bitno. Ako bi se gledalo šta piše i traži Evropska komisija, trebalo bi da bude, jer se puno poštovanje svih GRECO preporuka navodi u čak dva od četiri prioriteta za borbu protiv korupcije. Antikorupcijska strategija, čije je usvajanje najavljeno još za „mandata“ tehničke vlade, još uvek nije usvojena. A i da jeste, pitanje je da li bi ovde bila od koristi – njen predlog iz avgusta 2023. imao je za petogodišnji cilj ispunjenje tek 35% preporuka.

Najzad, mandatar je u svom ekspozeu izbegao da pomene da ove obaveze uopšte postoje, da ne govorimo o bilo kakvim planovima da se one ispune.

Izvršna vlast

Kad je reč o proveri integriteta ministara pre imenovanja, pre stupanja na funkciju, radi utvrđivanja mogućih sukoba interesa, koje nije bilo ni prilikom izbora Vučevićeve Vlade, naše vlasti su ukazale na postojeće propise, kao da oni nisu već bili poznati evaluatorima kada su dali ovu preporuku, pa je ocena, očekivano, negativna.

Sličan pristup je i kod druge preporuke – GRECO traži proveru integriteta kod savetnika predsednika Republike i u Vladi, predstavnici naše države odgovaraju: „prošli su obuku“. Na zahtev da se na sajtu objave makar imena savetnika, GRECO navodi da ih je pronašao kod predsednika (uz napomenu da je za sve dat potpuno isti opis zadataka), ali ne i u Vladi Srbije. Kakvo je bilo stanje krajem prošle godine kada je reč o savetnicima po ministarstvima, videćete u analizi TS (vredi pročitati, ima i odgovora koji mogu da zabave).  

Zanimljiv je podatak iz izveštaja o četvrtoj preporuci/prva tačka (da se uredi sukob interesa kod savetnika i šefova kabineta). Navodno, izmene Zakona o sprečavanju korupcije nisu predložene zato što je Vlada bila u tehničkom mandatu, a potom zato što je i ODIHR preporučio da se isti zakon menja, pa da to treba učiniti odjednom. Šta je problem sa tom „odbranom“? Preporuke ODIHR o funkcionerskoj kampanji i dužnosti Agencije da postupa po službenoj dužnosti postojale su u veoma sličnom obliku i posle izbora iz 2017, 2020, 2022 i mogle su od početka da budu uključene u nacrt izmena zakona, a TS je to i predlagala. Izveštaj za javne rasprave o ovom nacrtu nije objavljen ni posle 10 meseci (rok je 15 dana). 

U okviru iste ove preporuke, pod tačkom tri, GRECO se zainatio da traži kodeks ponašanja za predsednika Republike, ne prihvativši odgovor koji se tiče kodeksa za službenike u predsedništvu. Kad je reč o Vladi, nije bilo ni pokušaja da se GRECO uveri da je nešto rađeno.

Kada je reč o Savetu za borbu protiv korupcije (preporuka br. 5), i pored toga što se našlo materijala za ocenu da je preporuka „delimično ispunjena“, podseća se na dve ključne stvari – da Savet radi u nepunom sastavu i da Vlada ne ignoriše njegove izveštaje.

Za preporuku broj 7 se nije moglo naći baš ništa što bi dovelo do toga da ocena bude „delimično ispunjeno“. Zadatak je bio da se građanima pruži mogućnost za žalbu Povereniku kada Vlada ili predsednik ignorišu ili odbijaju njihove zahteve za pristup informacijama. Ministarstvo državne uprave obaveštava da „izmene ovog zakona nisu trenutno planirane“. Koliko je sadašnji sistem pravne zaštite neefikasan, možete se uveriti iz procesa koji TS vodi protiv Vlade Srbije već sedmu godinu (studije opravdanosti koncesije za beogradski aerodrom).   

Osma preporuka je tražila da se o svim vladinim predlozima zakona sprovode javne konsultacije i da obrazloženje sadrži informacije o svim koracima zakonodavnog postupka. Kratko i jasno, GRECO „žali zbog odsustva bilo kakvog napretka u povećanju transparentnosti procesa donošenja zakona u izvršnoj vlasti“.

Ista je stvar i sa devetom preporukom – da se pojam lobiranja proširi na „kontakte sa najvišim funkcionerima izvršne vlasti, bez obzira da li su formalizovani ili ne“ i da se javnosti „obelodane učesnici i teme o kojima se raspravlja“ u susretima najviših funkcionera izvršne vlasti i lobista ili trećih lica (to jest, onih koji lobiraju, a zakon ih ne prepoznaje kao lobiste).  Ministarstvo pravde ovim povodom „planira da formira radnu grupu“. U međuvremenu, umesto da na sajtovima državnih organa možemo pročitati zvanične informacije o tome, o tome ko je i za kakve odluke (uspešno) lobirao, u javnosti se i dalje zaključuje na osnovu ponašanja državnih funkcionera, kao u „litijumskoj“ priči koja se ovih dana zahuktala u punom mahu ili u slučaju prošlogodišnje izmene pravila o konverziji zemljišta.

O internim revizijama u ministarstvima govori preporuka broj deset. Navode se razni statistički podaci iz kojih se ne može zaključiti da je stanje išta bolje nego ranije, i da je samo sedam ministarstava imalo zakonski minimum zaposlenih revizora. Ipak, ocena je „delimično ispunjeno“.

Pošto zakon nije izmenjen, ocena „nema napretka“ je data po preporukama u kojima bi savetnici i šefovi kabineta ministara trebalo da otkriju sukob interesa, ili da imaju neka ograničenja u poslovanju nakon što napuste taj posao.

Preporuka broj 13 traži da izveštaji o imovini i prihodima lica na „najvišim izvršnim funkcijama“ budu predmet „redovne suštinske kontrole“ i da Agencija za sprečavanje korupcije ima kapacitete za tu svrhu. U vezi sa tim Agencija izveštava da je u 2023 predviđena kontrola 66 takvih izveštaja a u ovoj godini čak 131. Od kud ih toliko uopšte? Odgovor je jednostavan – na spisku za proveru su navedeni brojni pomoćnici ministara (to jest, u srpskom slučaju, vršioci dužnosti). GRECO to ne smatra dovoljnim, a i kako bi, kada na spisku nema ni sadašnjih ni doskorašnjih članova Vlade, o predsedniku Republike da i ne govorimo.

Da li će izveštaji najviših funkcionera izvršne vlasti uopšte biti kontrolisani, zavisi od godišnjeg plana kontrole koji donese direktor Agencije (ili postupanja po nečijoj prijavi zbog kršenja propisa). Zakon ne sadrži obavezu da tim planom svake godine, ili u bilo kom drugom vremenskom periodu, budu obuhvaćeni i ovi funkcioneri. U praksi, mnogi od najviših funkcionera izvršne vlasti nisu bili predmet kontrole već godinama. Plan provere za 2023. obuhvata državne sekretare u ministarstvima. U planu za 2022. takođe je bilo obuhvaćeno nekoliko državnih sekretara. Plan za 2021. nije obuhvatio lica sa vrha izvršne vlasti, kao ni onaj iz 2020. Plan za 2019. godinu je imao fokus na javnim preduzećima, dok su 2018. kontrolisani državni sekretari i pomoćnici ministara. Idući unazad, članovi Vlade se mogu pronaći u planu kontrole tek 2017,  kada je bilo kontrolisano četvoro ministara. U 2016. je fokus bio na lokalnoj samoupravi, tokom 2015. je proveravano petoro tadašnjih ministara, dok su svi bili podvrgnuti kontroli poslednji put pre deset godina, 2014. Prvi objavljeni plan kontrole, iz 2013, obuhvatao je poslanike i pravosuđe. Ni u jednoj od godina direktori Agencije nisu planirali da kontrolišu izveštaje o imovini i prihodima predsednika Republike ili njegovih savetnika. 

Kada je reč o kapacitetima Agencije, po novoj sistematizaciji se planira deset službenika koji bi vršili preliminarnu formalnu proveru (blagovremenost i potpunost izveštaja), a pet za vršenje provere tačnosti podataka iz izveštaja. Pominju se i razne obuke kao i sporazumi o saradnji sa Katastrom, APR, Upravom za sprečavanje pranja novca. GRECO pohvaljuje povećanje broja službenika (sa 6 na 15), i upozorava na potrebu nadzora nad njihovim radom.

U pogledu preporuke GRECO o imunitetu članova Vlade za koruptivna krivična dela, predstavnici Srbije su ukazali da je ona suprotna Ustavu. GRECO podseća da je u nekim državama upravo kroz ustavne amandmane rešavano ovo pitanje. Koliko je neobična primedba naših zvaničnika, može se zaključiti i iz toga što je najveći deo preporuka iz prethodnog kruga evaluacije realizovan upravo kroz izmene Ustava u oblasti pravosuđa.

Nije bilo pokušaja da se proširi nadležnost Tužilaštva za organizovani kriminal na predsednika države, niti su realizovane namere da se povećaju kapaciteti tog tužilaštva.

Policija

GRECO konstatuje da nema strateškog dokumenta za sprečavanje korupcije u policiji, pozdravlja usvajanje Kodeksa policijske etike, i traži da izrade smernice za njegovu primenu. Pozdravlja nameru uspostavljanja Komisije za policijsku etiku (navodno osnovana u martu, ali bez traga na internetu).

Ništa nije ispunjeno kada je reč sprečavanju političkih postavljenja u vrhovima policije, niti kada je reč o konkursu za direktora policije. Isto važi i kada je reč o institucionalnom sistemu „rotacije“ policijskih službenika na poslovima koji su izloženi riziku od korupcije i provere dodatnog rada policijskih službenika

Za novi Zakon o unutrašnjim poslovima se kaže da bi trebalo da reši pitanje bezbednosnih provera policijskih službenika, kao i istrage nedoličnog ponašanja i pritužbi na rad policije.

Jedina preporuka koja je potpuno ispunjena jeste formiranje tela koje je zaduženo za evidentiranje poklona koje prime policijski službenici i što je internim aktom dopušteno da tokom jedne godine zadrže samo poklone vrednosti 10% mesečne zarade u Republici. Kako GRECO ukazuje, ranije se taj iznos računao u odnosu na prosečnu godišnju zaradu, pa je bio znatno veći.

„Svest o zaštiti uzbunjivača“ se, kako izveštava MUP, jača kroz obuke službenika. GRECO primećuje da od osnivanja tela koje je zaduženo u MUP da se bavi ovim pitanjima „nisu dati statistički podaci o broju uzbunjivača kojima su izrečene mere zaštite“. Sve i da su statistike prikazane, veliko je pitanje koliko bi bile potpune. Tu bi sigurno bili prikazani neki od slučajeva tzv. unutrašnjeg uzbunjivanja (npr. policijski službenik ukazuje unutrašnjoj kontroli na zloupotrebe pretpostavljenog ili kolege), ali ne i slučajevi gde je uzbunjivač sa nekim informacijama izašao direktno u javnost (kao u primeru Katarine Petrović iz Valjeva). Štaviše, izgleda da u tom predmetu nije ni mogao biti primenjen mehanizam zaštite uzbunjivača koji predviđa aktuelni Zakon, a ako je i bilo pokušaja da se to učini, u svakom slučaju nije sprečeno ili odloženo krivično gonjenje dok se ne utvrdi da li je reč o uzbunjivanju koje zakon štiti.   

Sledeći rok

Šef delegacije Srbije (trenutno: direktor Agencije, Dejan Damnjanović) trebalo bi da obavesti GRECO o tome šta je od svega ovoga učinjeno do 31.12.2025. Na neke od stvari može i direktno da utiče – na primer, time što bi izmenio plan kontrole izveštaja o imovini i prihodima funkcionera, tako da obuhvati najviše funkcionere u izvršnoj vlasti.

Nove ocene GRECO ćemo moći da pročitamo tek za dve godine. One će sigurno biti bolje od sadašnjih, jer je malo verovatno da baš ništa neće biti učinjeno u međuvremenu. Na primer, verovatno će postati vidljivo ko su sve savetnici u Vladi i ministarstvima i ko se uopšte prihvata takve obaveze u novom pravnom režimu (prijavljivanje sukoba interesa). S druge strane, vrlo je malo verovatno da će svi uticaji na donošenje propisa biti obelodanjeni ili da će Vlada posle četvrt veka početi zaista da razmatra izveštaje svog Saveta za borbu protiv korupcije.

Nemanja Nenadić za Peščanik